Các cơ quan của tổ chức thương mại thế giới WTO có quan liêu không?

1. Cơ cấu tổ chức của WTO

WTO là một tổ chức liên chính phủ có cơ cấu tổ chức bao gồm các cơ quan sau:

- Hội nghị Bộ trưởng: Hội nghị bộ trưởng gồm đại diện của tất cả các nước thành viên của WTO. Cơ quan ra quyết định cao nhất của WTO là Hội nghị Bộ trưởng – HNBT (Ministerial Conference), họp ít nhất là hai năm một lần. Hội nghị bộ trưởng sẽ thực thi các chức năng của WTO và thực hiện những hành động cần thiết để thực thi các chức năng này. Khi một thành viên nào đó yêu cầu, Hội nghị bộ trưởng cũng có quyền đưa ra những quyết định về tất cả các vấn đề thuộc các hiệp định đa biên, theo trình tự ra quyết định được quy định tại Hiệp định thành lập WO và các hiệp định đa biên.

- Đại Hội Đồng: Ðại hội đồng gồm đại diện của tất cả các nước thành viên, sẽ họp khi cần thiết. Trong thời gian giữa các khoá họp của Hội nghị bộ trưởng thì chức năng của Hội nghị bộ trưởng sẽ do Ðại hội đồng đảm nhiệm. Như vậy, có thể hiểu Ðại hội đồng là cơ quan quyết định tối cao của WTO trong thời gian giữa các khoá họp của Hội nghị bộ trưởng.

- Các Hội đồng chuyên ngành, bao gồm:

+ Hội đồng Thương mại hàng hoá.

+ Hội đồng Thương mại dịch vụ.

+ Hội đồng về các vấn đề Sở hữ trí tuệ liên quan đến thương mại.

- Dưới các Hội đồng trên là một loạt các Uỷ ban và cơ quan giúp việc khác, giám sát các vấn đề chuyên môn, và là nơi thảo luận các vấn đề nảy sinh khi thực hiện các Hiệp định của WTO.

- Ban thư ký

2. Ban thư ký WTO

Ban thư ký WTO có khoảng 550 thành viên. Thành viên của Ban thư ký do Ban thư ký tuyển dụng qua thi tuyển. Ðiều kiện trước tiên là phải thông thạo 3 ngoại ngữ. Đó là các ngôn ngữ chính thức của WTO là Anh, Pháp, Tây Ban Nha. Ðứng đầu Ban thư ký là Tổng giám đốc. Tổng giám đốc của WTO do Hội nghị bộ trưởng bổ nhiệm, quy định về quyền hạn, nghĩa vụ, điều kiện phục vụ và thời hạn phục vụ của Tổng giám đốc. Nhiệm kỳ của Tổng giám đốc là 4 năm.Tổng giám đốc sẽ bổ nhiệm các thành viên của Ban thư ký. Dưới Tổng giám đốc là các Phó tổng giám đốc. Các vụ chức năng của Ban thư ký trực thuộc Tổng giám đốc hoặc một Phó tổng giám đốc.

Ban thư ký có nhiệm vụ:

+ Trợ giúp về mặt hành chính và kỹ thuật cho các cơ quan chức năng của WTO (các hội đồng, các ủy ban...) trong việc đàm phán và thực thi các hiệp định;

+ Trợ giúp kỹ thuật cho các nước đang phát triển và kém phát triển;

+ Thống kê và đưa ra phân tích về tình hình, chính sách và triển vọng thương mại thế giới;

+ Hỗ trợ các quá trình giải quyết tranh chấp và rà soát chính sách thương mại;

+ Tiếp xúc và hỗ trợ các nước thành viên mới trong quá trình đàm phán gia nhập; tư vấn cho các chính phủ muốn trở thành thành viên của WTO.

3. Chủ nghĩa quan liêu trong định chế thương mại WTO

Mặc dù mọi nhân viên trong ban thư ký đều nhanh nhảu nói rằng tổ chức này là do các nước thành viên lèo lái, nhưng trong định chế thương mại này chủ nghĩa quan liêu chuyên nghiệp đã giữ một vai trò chủ yếu. Các nhà phân tích sẽ không ngạc nhiên khi lưu ý tầm quan trọng của ban thư ký. Tất cả các tổ chức phức tạp đều cần có một mức độ ủy quyền nào đó cho các “đại diện”. Các quan hệ đại diện lan tràn khắp mọi nơi trong xã hội hiện đại và mặc dù những người ủy quyền có thể cố gắng kiểm soát hành vi của các đại diện ấy song sự kiểm soát không bao giờ hoàn hảo cả. “Bất chấp tính không đối xứng thông tin, các đại diện nói chung biết nhiều về nhiệm vụ của họ hơn là sự hiểu biết của những người ủy quyền cho họ” (Pratt và Zechhauser 1984, 3). Biết rõ chuyện này, những người ủy quyền cố gắng giám sát các đại diện của mình.

Trong bối cảnh của định chế thương mại này, nỗi lo ngại tính tự quản của các đại diện đã đẩy các nước thành viên tới việc duy trì một bộ máy quan liêu có quy mô nhỏ bé hơn và tiêu tốn ít ngân sách hơn so với các tổ chức quốc tế khác có tầm quan trọng tương đương. Ban thư ký của GATT/WTO được các thành viên giao cho một sự độc lập hạn chế hơn và chức danh tổng giám đốc, do các thành viên bầu lên, được giao rất ít thực quyền. Các thành viên lo ngại rằng tính chất tự quản này có thể sẽ dẫn dắt tổ chức tới chỗ khuyến khích những chính sách không phù hợp với những áp lực quốc nội của họ, một vấn đề có tầm quan trọng đặc biệt đối với những quốc gia tương đối hùng mạnh hơn trong định chế thương mại. Kết quả là các quan chức của ban thư ký ít khi chủ trì các ủy ban, và sự tăng trưởng số lượng các nhà chuyên nghiệp, trái với bộ máy nhân Viên hỗ trợ, đã không nhiều và nhanh như dự kiến, bất kể sự tăng trưởng nhanh chóng của số lượng thành viên. Tuy vậy, mặc dù có những sự kiềm chế như thế, logic thông thường cho thấy rằng sự tăng trưởng của tổ chức và sự gia tăng tính chất phức tạp của nó sẽ trao quyền lực cho ban thư ký. Sự xem xét của chúng tôi cho thấy một số phương thức trong đó ban thư ký tác động đến các kết quả mặc dù sẽ rất khó để mô tả vai trò này như là một ví dụ cho “sự trì trệ của tổ chức”.

4. Quyền lực của Ban thư ký WTO

Trước tiên, ban thư ký là người nắm giữ thông tin. Họ thu thập và phổ biến các dữ liệu mà các thành viên cung cấp cho các thành viên khác trong tổ chức; các thành viên đã đáp ứng nhu cầu nâng cấp hệ thống dữ liệu vào cuối thập niên 1970 để tạo điều kiện thuận lợi cho vòng đàm phán về quan thuế bằng cách di chuyển bộ sưu tập dữ liệu tới trung tâm của tổ chức. Lợi ích là một sự mở rộng đáng kể kiến thức chung về các dòng chảy thương mại và tình trạng của các hạn chế thương mại.

Thứ hai là, ban thư ký đóng vai trò chủ yếu trong việc giải quyết tranh chấp. Cho dù các thành viên từ chối thông qua các trường hợp được xây dựng dựa trên một tiền lệ chính thức nào đó, ban thư ký vẫn bảo đảm tính chất hên tục về trí tuệ của các quyết định của ủy ban giải quyết tranh chấp. Ngay cả khi không có vai trò pháp lý chính thức nào các thành viên ban thư ký vẫn ảnh hưởng đến các quyết định thông qua sự tư vấn cho những người tham gia trong ủy ban giải quyết và những khuyến cáo không chính thức trên những báo cáo bằng văn bản. Kết quả nói chung là phù hợp với các báo cáo của ủy ban và rất ít quyết định tạo ra khó khăn cho việc hành xử về mặt chính trị. Ban thư ký là bộ nhớ tập thể của tổ chức - họ hiểu rõ các áp lực chính trị của các thành viên; họ điều đình quy trình giải quyết tranh chấp và cố gắng bảo đảm rằng các quyết định sẽ cộng hưởng được với thực tế chính trị.

Thứ ba là, ban thư ký cung cấp sự hỗ trợ cho các quốc gia đang phát triển nhỏ bé. Định chế thương mại này cung cấp việc đào tạo cho các quan chức chính phủ trong việc diễn dịch các quy tắc và tuân thủ các quy tắc ấy. Các khóa đào tạo vừa chuyển giao thông tin làm cho các quan chức thương mại của các thành viên mới ủng hộ những mục tiêu nền tảng của định chế thương mại này. Các cựu nhân viên của ban thư ký tư vấn cho các nước đang phát triển hàng loạt các hoạt động, từ quy trình của ủy ban giải quyết tranh chấp cho tới bộ sưu tập các thông tin thích hợp cho các cuộc đàm phán thương mại, cho tới những đề nghị gia tăng tiếng nói của họ trong tổ chức. Trong khi các nước lớn hơn có thể dựa vào chuyên gia ngay trong nước mình thì các nước nhỏ và các nước đang phát triển dựa nhiều hơn vào sự nâng đỡ của ban thư ký.

5. Tổng Giám đốc Ban thư ký WTO

Trong khi những người tổng giám đốc đầu tiên được bầu lên bởi vì khả năng chuyên môn của họ với tư cách công chức quốc tế thì những người được bổ nhiệm làm tổng giám đốc trong thời gian gần đây lại có kinh nghiệm chính trị hơn là kinh nghiệm kỹ thuật. Sự thiếu chuyên môn ở chức danh cao nhất của tổ chức, cho dù đó là chuyên môn về kinh tế học hay về luật pháp quốc tế, đã tạo ra sự phân cách ngày càng lan rộng giữa bộ máy nhân viên chuyên nghiệp với lãnh đạo chính trị của tổ chức, cần thiết phải dựa vào sự giúp đỡ của đội ngũ nhân viên thường trực, mối quan hệ giữa Văn phòng Tổng giám đốc và bộ phận dịch vụ chuyên nghiệp đã trở nên ngày càng căng thẳng. Nói như thế không có nghĩa là quyền lực nằm ở văn phòng tổng giám đốc. ông tổng giám đốc và các nhân viên dưới quyền mình đều bị kiềm chế bởi các thành viên, cũng giống như ban thư ký vậy. Tuy vậy, mối quan hệ giữa các nhân viên chuyên môn và văn phòng tổng giám đốc đã tiến triển với những sự thay đổi trong tổ chức. Trong khi ban thư ký lúc ban đầu nhìn tổng giám đốc như là người đại diện của mình trước toàn thể thành viên thì mối quan hệ ngày càng bị chính trị hóa nhiều hơn trong những năm gần đây đã đưa ban thư ký tới cách nhìn nhận văn phòng tổng giám đốc như là nơi đang theo đuổi những quyền lợi thường chẳng ăn nhập gì với các chính sách mà đội ngũ nhân viên chuyên nghiệp đang cố gắng xúc tiến.

Câu thần chú tồn tại giữa các nhân viên và các thành viên của WTO là tổ chức này “do thành viên điều khiển”; cái thực tế của một tổ chức phức tạp được nâng đỡ bởi đội ngủ nhân viên có học thức và thông thái không hoàn toàn phù hợp với hình ảnh này. Sự thay đổi về thể chế đã có những tác động không dự liệu được đối với tổ chức. “Những sự thay đổi cố tình và diễn ra đồng thời thoạt nhìn có vẻ thông minh có thể kết hợp lại để sản sinh ra những kết quả liên kết mà không ai dự tính và đối đầu trực tiếp với những quyền lợi đang thúc đẩy các hành động riêng lẻ” (March và Olsen 1989, 57). Vì lẽ các quy tắc của WTO ngày càng trở nên phức tạp với phạm vi bao quát ngày càng rộng lớn, một cơ chế đại diện nào đó cần phải được giao phó cái nhiệm vụ vừa diễn dịch vừa giám sát việc tuân thủ các quy tắc ấy. Một cách vô tình, vai trò của ban thư ký đã được mở rộng ngay cả khi các thành viên cố gắng giữ bộ máy quan liêu này trong vai trò giúp việc và khi tổng giám đốc đã trở thành một vị trí nặng về chính trị hơn là một vị trí được giao phó cho một cá nhân có chuyên môn về thương mại.

LUẬT MINH KHUÊ (Sưu tầm & Biên tập)