1. Khái quát về học thuyết tam quyền phân lập

Học thuyết về phân quyền cho rằng, quyền lực nhà nước được phân chia thành ba nhánh quyền lực là: quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Ba nhánh quyền lực này kiềm chế và đối trọng với nhau. Từ học thuyết này đã hình thành nên quan niệm các hành vi trong xã hội khi phát sinh tranh chấp đều cần thiết đưa ra tòa án để giải quyết theo quy định. Lúc này, tòa án với tư cách là một cơ quan trung gian sẽ tiến hành xét xử, bảo đảm khách quan, công bằng, đúng pháp luật. Quyết định hành chính, hành vi hành chính do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành, thực hiện tác động đến quyền, lợi ích của cá nhân, tổ chức thì cũng phải chịu sự kiểm soát của cơ quan tư pháp khi cá nhân, tổ chức khiếu kiện yêu cầu tòa án giải quyết theo quy định của pháp luật.

2. Học thuyết về phân chia nền hành chính

Học thuyết về phân chia nền hành chính thành hành chính điều hành và hành chính tài phán. Theo đó, các tranh chấp kể cả tranh chấp hành chính đều cần thiết đưa ra cơ quan tư pháp giải quyết, thì cũng có quan niệm cho rằng cơ quan hành pháp không được can thiệp vào quyền độc lập xét xử của cơ quan tư pháp, nhưng ngược lại cơ quan tư pháp không được can thiệp vào hoạt động của cơ quan hành pháp. Quan điểm này cho rằng, nền hành chính bao gồm hai bộ phận: hành chính điều hành và hành chính tài phán. Hành chính điều hành là thực hiện chức năng quản lý mọi mặt của đời sống xã hội hàng ngày, tổ chức thực hiện, phối hợp, kiểm tra, có các biện pháp thực hiện các kế hoạch về kinh tế – xã hội,…

Bộ phận hành chính tài phán có chức năng và thẩm quyền xét xử quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong hệ thống hành chính điều hành. Hành chính tài phán nằm trong hệ thống hành pháp, nhưng độc lập với hành chính điều hành.

Xuất phát từ hai học thuyết nêu trên cũng như điều kiện cụ thể của từng nước mà mô hình tổ chức và hoạt động của cơ quan tài phán hành chính ở mỗi nước trên thế giới có những đặc điểm khác nhau.

3. Mô hình lưỡng hệ tài phán

Những nước theo mô hình lưỡng hệ tài phán (tức là bao gồm hai hệ thống tài phán: tài phán tư pháp và tài phán hành chính) tổ chức hai hệ thống tài phán độc lập. Tài phán tư pháp xét xử những vụ án về hình sự, dân sự. Còn tài phán hành chính xét xử những vụ án về hành chính. Mô hình này có ưu điểm là tính đến những đặc thù của tài phán hành chính (giải quyết tranh chấp giữa một bên là cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền và một bên là công dân; đối tượng xét xử là quyết định hành chính, hành vi hành chính; liên quan đến hoạt động của nền hành chính quốc gia). Mô hình lưỡng hệ tài phán phát huy có hiệu quả vai trò của cơ quan tài phán hành chính. Tuy nhiên, mô hình lưỡng hệ tài phán có điểm hạn chế là rất phức tạp, trong một nước nhưng có nhiều hệ thống cơ quan tài phán.

Ở những nước này, hệ thống tài phán hành chính lại có hai loại hình:

– Mô hình Hội đồng Nhà nước (HĐNN) vừa tư vấn pháp lý cho Chính phủ, vừa là cơ quan tài phán hành chính (điển hình là Cộng hoà Pháp). Ở những nước này, HĐNN vừa là cơ quan xét xử các vụ án hành chính vừa có thêm chức năng tư vấn pháp lý.

Ở Pháp, trước kia cơ quan tài phán hành chính chỉ có hai cấp, ở trung ương là HĐNN, ở cơ sở có các Toà án Hành chính liên tỉnh. Đặc điểm quan trọng của cơ quan tài phán hành chính của Pháp và các nước theo mô hình của Pháp là cơ quan tài phán hành chính được giao thêm chức năng tư vấn pháp lý. Chức năng này thể hiện rất rõ ở HĐNN. Đến nay cơ quan tài phán hành chính của Pháp có ba cấp: HĐNN; Toà án Hành chính phúc thẩm; Toà án Hành chính sơ thẩm liên tỉnh.

Tổ chức của HĐNN để có thể đảm đương được chức năng kép (xét xử hành chính và tư vấn pháp lý), thì HĐNN được chia thành 6 ban, trong đó, có 5 ban hành chính và một ban tố tụng. 5 ban Hành chính bao gồm: Ban Nội vụ; Ban Tài chính; Ban Công chính; Ban Xã hội; Ban Tổng hợp và nghiên cứu.

Tổ chức các Toà án hành chính phúc thẩm có 5 Toà án Hành chính phúc thẩm. Khác với HĐNN, Toà án Hành chính phúc thẩm hầu như không có nhiệm vụ tư vấn pháp lý mà chỉ thực hiện chức năng tài phán hành chính.

Các Toà án Hành chính sơ thẩm được tổ chức liên tỉnh (Pháp có 96 tỉnh), có thẩm quyền sơ thẩm tất cả các vụ kiện hành chính trừ những việc thuộc thẩm quyền sơ thẩm của HĐNN. Về thẩm phán hành chính là những người có chuyên môn sâu về quản lý công và luật hành chính. Một số được tuyển chọn từ công chức các cơ quan hành chính nhà nước đã qua một số năm công tác và có bằng đại học liên quan.

– Mô hình cơ quan tài phán hành chính riêng biệt: Một số nước có hệ thống Toà án hành chính chỉ thực hiện chức năng xét xử hành chính như: Cộng hoà liên bang Đức, Thuỵ Điển, Phần Lan,…

Cộng hoà Liên bang Đức cũng như Cộng hoà Pháp, có hệ thống cơ quan tài phán hành chính hoàn toàn độc lập với các toà án tư pháp. Nhưng khác với cơ quan tài phán hành chính ở Pháp, cơ quan tài phán hành chính ở Đức không có thêm chức năng tư vấn pháp lý. Trong hệ thống toà án hành chính ở Đức, có 52 toà án hành chính khu vực, 16 toà án hành chính liên khu vực và một toà án hành chính liên bang.

Ở Đức, quyền về bảo vệ pháp luật “triệt để” của công dân trước quyền hành pháp phát sinh từ Hiến pháp. Tính triệt để này được thể hiện ở chỗ các tòa án phải bảo đảm sự bảo vệ pháp luật về mặt nguyên tắc đối với công dân trước tất cả những hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan hành pháp. Các thẩm phán hành chính có nghĩa vụ phải nghiên cứu nội dung, làm rõ việc tranh chấp. Toà án không bị ràng buộc bởi các bằng chứng và giải trình của các bên. Bằng nguyên tắc này, toà án hành chính có thể bù đắp sự không cân bằng giữa công dân và cơ quan hành chính và có thể hỗ trợ công dân trong quá trình tố tụng.

4. Mô hình nhất hệ tài phán

Những nước theo mô hình nhất hệ tài phán thì trong bộ máy nhà nước chỉ tổ chức một hệ thống tài phán. Mô hình này có ưu điểm là hệ thống tổ chức gọn nhẹ, đơn giản, các cơ quan tài phán xét xử trong một nước được tập trung một đầu mối. Tuy nhiên, mô hình nhất hệ tài phán có điểm hạn chế là nếu không quy định những điểm đặc thù thì có thể không đáp ứng được đặc điểm của tài phán hành chính, từ đó có thể ảnh hưởng đến hiệu quả giải quyết các tranh chấp hành chính.

Những nước theo mô hình nhất hệ tài phán cũng có hai loại hình:

– Mô hình toà hành chính trong toà án thường (Tòa án Tư pháp): Một số nước có giải pháp hỗn hợp lập ra các phân toà hành chính trong Toà án Tư pháp (Toà án thường) như: Trung Quốc, In-đô-nê-xi-a,…

Ở Trung Quốc, ngày 01/10/1990, sau khoảng 18 tháng thử nghiệm, Luật Tố tụng Hành chính Trung Quốc bắt đầu có hiệu lực. Trong đó, quy định Trung Quốc không lập ra một hệ thống tòa án hành chính riêng mà ở trong tòa án nhân dân lập ra các tòa chuyên trách về hành chính và áp dụng thủ tục quy định tại Luật Tố tụng hành chính. Các tòa án cấp cơ sở có thẩm quyền giải quyết sơ thẩm.

Điều đó có nghĩa là, trừ những trường hợp ngoại lệ thuộc thẩm quyền sơ thẩm của tòa án cấp trên, thì tòa án cấp cơ sở có thẩm quyền đối với mọi vụ kiện hành chính theo quy định của pháp luật. Tòa án trung cấp xét xử sơ thẩm đối với các vụ việc liên quan đến bằng phát minh sáng chế, các quyết định của hải quan. Đây là những vụ việc đòi hỏi sự hiểu biết khá sâu, những vụ việc này nhìn chung phức tạp và khó khăn đối với tòa án cấp cơ sở.

Ngoài ra, tòa án trung cấp cũng giải quyết toàn bộ những vụ việc quan trọng trong phạm vi phụ trách của mình. Tòa án cao cấp có thẩm quyền xét xử sơ thẩm đối với các vụ việc đặc biệt quan trọng. Tòa án nhân dân tối cao xét xử sơ thẩm đối với các vụ việc quan trọng đặc biệt trong phạm vi toàn quốc. Tuy vậy, luật pháp Trung Quốc không ấn định các tiêu chuẩn cụ thể cho phép xác định tính chất quan trọng của từng vụ việc. Trên thực tế, Tòa án nhân dân tối cao và Tòa án cao cấp rất hiếm khi xét xử sơ thẩm. Hầu hết các vụ việc được đưa ra xét xử sơ thẩm tại Tòa án cấp cơ sở và Tòa án trung cấp.

– Mô hình Toà án Tư pháp có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp hành chính. Một số nước khác, thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính được giao luôn cho các Toà án Tư pháp như: Anh, Na Uy, Ca-na-đa,…

Xinh-ga-po không có Toà án Hành chính riêng biệt. Thông thường các khiếu kiện hành chính được giải quyết ở Toà Thượng thẩm. Việc giải quyết các khiếu kiện hành chính được thực hiện theo thủ tục giải quyết các vụ án dân sự. Một số đặc điểm của việc giải quyết khiếu kiện hành chính tại Toà án Tư pháp ở Xinh-ga-po đó là: Chỉ có Toà Thượng thẩm thuộc Toà án tối cao mới có thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính, còn Toà sơ cấp không được trao thẩm quyền này; công dân có quyền khiếu kiện trực tiếp đến Toà án Tư pháp, không cần phải khiếu nại qua cơ quan hành chính nhà nước; không có thủ tục hoà giải trong tố tụng đối với việc giải quyết các khiếu kiện hành chính. Và để giải quyết một số vụ việc hành chính đặc biệt, ở Xinh-ga-po có thành lập các Hội đồng hành chính.

Tóm lại, chúng ta có thể thấy rằng, mặc dù mô hình tổ chức có khác nhau phụ thuộc vào lịch sử hình thành cũng như đặc điểm của từng nước (nhất hệ tài phán hay lưỡng hệ tài phán) nhưng nhìn chung, hoạt động tài phán hành chính có những điểm đặc thù, chính vì vậy, đòi hỏi phải có mô hình và cơ chế thích hợp mới có thể giải quyết các tranh chấp hành chính có hiệu quả, góp phần bảo đảm sự hoạt động thông suốt của nền hành chính, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.

5. Đặc trưng của cơ quan hành chính tài phán

Một số kinh nghiệm rút ra khi nghiên cứu mô hình tổ chức và hoạt động của cơ quan tài phán hành chính ở một số nước là:

– Cơ quan tài phán hành chính được tổ chức theo khu vực;

– Hệ thống tổ chức cơ quan tài phán hành chính được tổ chức theo cấp xét xử;

– Thẩm phán hành chính bên cạnh kiến thức về pháp luật còn được đào tạo về quản lý công, quản lý hành chính nhà nước;

– Tùy thuộc điều kiện cụ thể của từng nước mà pháp luật của nước đó có thể quy định thủ tục khiếu nại đến cơ quan hành chính trước khi khởi kiện ra cơ quan tài phán hành chính là bắt buộc hoặc không bắt buộc (trừ trường hợp pháp luật có quy định khác);

– Trong tố tụng hành chính, cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính có nghĩa vụ chứng minh tính đúng đắn của quyết định hành chính, hành vi hành chính;

– Trong tố tụng hành chính, nguyên tắc “điều tra” được áp dụng;

– Pháp luật các nước có quy định cụ thể khác nhau, nhưng nhìn chung đều quy định cơ quan tài phán hành chính có thể tạm đình chỉ quyết định hành chính của cơ quan hành chính;

– Pháp Luật Tố tụng Hành chính có những quy định về việc thi hành bản án, quyết định của cơ quan tài phán hành chính, trong đó, có thể quy định biện pháp phạt tiền đối với cơ quan hành chính không thi hành bản án, quyết định của cơ quan tài phán hành chính.

Tóm lại, chúng ta có thể thấy rằng, mặc dù mô hình tổ chức có khác nhau phụ thuộc vào lịch sử hình thành cũng như đặc điểm của từng nước (nhất hệ tài phán hay lưỡng hệ tài phán) nhưng nhìn chung, hoạt động tài phán hành chính có những điểm đặc thù, chính vì vậy, đòi hỏi phải có mô hình và cơ chế thích hợp mới có thể giải quyết các tranh chấp hành chính có hiệu quả, góp phần bảo đảm sự hoạt động thông suốt của nền hành chính, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.

Bài viết tham khảo: Tổ chức và hoạt động của cơ quan tài phán hành chính ở một số nước trên thế giới – Kinh nghiệm và kiến nghị; ThS. Nguyễn Danh Tú - Văn phòng Quốc hội