Hoàn thiện pháp luật về việc đảm bảo quyền khiếu nại của công dân và hoạt động giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước

1. Quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại

Theo quy định của Luật Khiếu nại năm 2011, người khiếu nại sẽ có các quyền, nghĩa vụ sau đây:

- Người khiếu nại có quyền tự mình khiếu nại hoặc ủy quyền cho người khác thực hiện việc khiếu nại. Mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền khiếu nại đều có thể ủy quyền cho luật sư khiếu nại. Các cá nhân thuộc đối tượng được trợ giúp pháp lý được ủy quyền cho trợ giúp viên pháp lý khiếu nại. Trường hợp cá nhân khiếu nại là người già yếu, ốm đau, có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan mà không tự mình thực hiện được việc khiếu nại thì có quyền ủy quyền cho cha, mẹ, vợ, chồng, con, anh, chị, em ruột hoặc người khác có đủ năng lực hành vi dân sự thực hiện việc khiếu nại. Quyền tự mình khiếu nại hoặc ủy quyền cho người khác thực hiện việc khiếu nại giúp cho người có quyền khiếu nại có thể thực hiện quyền khiếu nại của mình một cách thuận tiện và cũng có ý nghĩa trong việc bảo vệ quyền, lợi ích của mình một cách tốt nhất.

- Người khiếu nại có quyền nhờ luật sư, trợ giúp viên pháp lý (với các đối tượng được trợ giúp pháp lý) tư vấn về pháp luật hay ủy quyền cho họ khiếu nại. Đa số người khiếu nại, nhất là cá nhân, không phải là những người am hiểu về pháp luật. Họ cũng không có nhiều kinh nghiệm trong việc bảo vệ quyền, lợi ích của mình trước cơ quan nhà nước. Trong nhiều trường hợp, yêu cầu khiếu nại cũng như toàn bộ các hoạt động của họ trong quá trình giải quyết khiếu nại thường mang tính cảm tính nhiều hơn là có căn cứ pháp lý. Họ thường thiếu tự tin, bị ở vào thế yếu trong tương quan so sánh với người bị khiếu nại và người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại vốn đang là chủ thể quản lý nhà nước, là chủ thể thường xuyên vận dụng pháp luật trong các hoạt động của mình.

- Người khiếu nại có nghĩa vụ khiếu nại đến đúng người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại; có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân đang lưu giữ, quản lý thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung khiếu nại cung cấp thông tin, tài liệu đó cho mình; có quyền đưa ra chứng cứ về việc khiếu nại và giải trình ý kiến của mình về chứng cứ đó; có nghĩa vụ trình bày trung thực sự việc, đưa ra chứng cứ về tính đúng đắn, hợp lý của việc khiếu nại, cung cấp thông tin, tài liệu cho người giải quyết khiếu nại và chịu trách nhiệm về nội dung trình bày và việc cung cấp thông tin, tài liệu.

- Trong trường hợp người khiếu nại thấy việc thi hành quyết định bị khiếu nại có thể gây ra hậu quả khó khắc phục thì có quyền yêu cầu người giải quyết khiếu nại áp dụng biện pháp khẩn cấp, tức là ra quyết định tạm đình chỉ thi hành quyết định bị khiếu nại.

- Người khiếu nại có quyền tham gia đối thoại hoặc ủy quyền cho người đại diện hợp pháp tham gia đối thoại. Khi tham gia đối thoại, người khiếu nại (hoặc người được ủy quyền) không chỉ có thêm cơ hội trình bày ý kiến, đưa ra chứng cứ chứng minh cho yêu cầu của khiếu nại mà còn được lắng nghe người bị khiếu nại trình bày ý kiến, đưa ra chứng cứ chứng minh tính hợp pháp của quyết định, hành vi bị khiếu nại. Qua đó, họ có thể hiểu rõ hơn về mức độ đúng hay sai trong yêu cầu khiếu nại của mình. Vì vậy, khi kết quả giải quyết khiếu nại không phù hợp yêu cầu của người khiếu nại và họ biết đó là cách giải quyết đúng pháp luật thì họ sẽ không khiếu nại tiếp hay khởi kiện vụ án tại tòa án.

2. Hoàn thiện pháp luật về việc đảm bảo quyền khiếu nại của công dân

Để đảm bảo quyền khiếu nại của công dân được ghi nhận tại Hiến pháp, những năm qua, Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều chủ trương, giải pháp nhằm từng bước hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính. Kể từ khi ban hành Pháp lệnh quy định việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân đến nay, các văn bản pháp luật về khiếu nại, tố cáo thường xuyên được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với yêu cầu của từng giai đoạn phát triển của đất nước và từng bưốc nâng cao hiệu quả giải quyết các khiếu nại hành chính.

Cùng với việc đổi mới công tác giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước, vào năm 1995, Quốc hội đã quyết định sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Toà án nhân dân và Toà án nhân dân các cấp chính thức được giao thêm thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính sau khi người dân không thoả mãn việc giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính. Việc giao thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính cho Toà án là nhằm tạo thêm thuận lợi cho người dân trong việc thực hiện quyền khiếu nại, giúp cho họ có sự lựa chọn mới về cơ chế giải quyết, cũng như góp phần nâng cao tính khách quan, dân chủ trong giải quyết các khiếu kiện hành chính. Khi đó chúng ta hy vọng rằng, cùng với việc giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính, việc xét xử các tranh chấp hành chính của Toà án sẽ góp phần giải quyết căn bản mọi tranh chấp hành chính, hạn chế tình trạng khiếu kiện kéo dài.

Tuy nhiên, thực tế hoạt động giải quyết các khiếu nại và khiếu kiện hành chính hiện nay của cả các cơ quan hành chính nhà nước và Toà hành chính nhìn chung vẫn kém hiệu quả, chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn khiếu nại hành chính và yêu cầu quản lý của Nhà nước.

Hiện nay có văn bản pháp luât, Luật Khiếu nại năm 2011 cũng đã quy định chi tiết về quyền khiếu nại của công dân...

3. Về hoạt động giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước

Mỗi năm, các cơ quan hành chính từ trung ương đến cơ sở các cấp, các ngành phải tiếp nhận và giải quyết hàng chục nghìn vụ khiếu nại.

Ví dụ điển hình: Chỉ tính riêng 3 năm (từ năm 2006 đến năm 2008, các cơ quan hành chính đã nhận được 303.026 đơn khiếu nại về 234.888 vụ việc; trong đó, uỷ ban nhân dân các cấp đã tiếp nhận 214.295 đơn về 182.014 vụ việc; các Bộ tiếp nhận 88.731 đơn về 52.874 vụ việc.

Mặc dù hàng năm đã giải quyết được trên 80% số vụ việc, song công tác giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính hiện nay còn nhiều yếu kém. Việc giải quyết khiếu nại còn chậm trễ, chưa kịp thời, không đảm bảo thời hạn do pháp luật quy định, số vụ việc tồn đọng, kéo dài còn khá lớn. Nhiều nơi chưa chú trọng giải quyết khiếu nại ngay từ cơ sở, làm cho vụ việc diễn biến phức tạp, có vụ việc phát triển thành "điểm nóng", ảnh hưởng đến an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội. Quá trình giải quyết, ở nơi này, nơi khác còn chủ quan trong đánh giá, kết luận, áp dụng pháp luật thiếu chính xác và không phù hợp thực tế, vì vậy không ít quyết định giải quyết chưa khách quan, công bằng, hợp lý và tính khả thi thấp. Việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật cũng còn nhiều hạn chế, bất cập; công tác kiểm tra, đôn đốc thực hiện quyết định chưa được tiến hành sát sao, thường xuyên.

Điều này cùng với ý thức pháp luật hạn chế của một số người khiếu nại đã dẫn đến nhiều quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật song vẫn không được thi hành nghiêm chỉnh, không đi vào cuộc sống, làm ảnh hưởng đến hiệu lực quản lý nhà nước, đến tính nghiêm minh của pháp luật. Những yếu kém, bất cập trong hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước xuất phát từ nhiều nguyên nhân, song nguyên nhân cơ bản là do:

- Các khiếu nại hành chính do thủ trưởng cơ quan quản lý hành chính giải quyết. Trong khi đó, thủ trưỏng cơ quan quản lý hành chính các cấp có trách nhiệm chủ yếu là thực hiện chức năng quản lý các lĩnh vực kinh tế - xã hội, vì thế khó có thể tập trung giải quyết hiệu quả các khiếu nại hành chính. Vì vậy việc giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay về cơ bản chưa có tính chuyên nghiệp, chất lượng, hiệu quả chưa cao.

4. Đánh giá về cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính

Theo sự phân tích ở mục 3 ta thấy rằng, cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính còn mang tính khép kín, chưa thực sự đảm bảo tính khách quan, dân chủ. Quy định pháp luật hiện hành cho phép thủ trưởng cơ quan hành chính có quyết định hành chính bị khiếu nại giải quyết khiếu nại (giải quyết khiếu nại lần đầu) và thủ trưởng cơ quan hành chính cấp trên tiếp tục giải quyết các khiếu nại mà thủ trưởng cơ quan hành chính cấp dưới đã giải quyết nếu công dân còn khiếu nại. Do đó, dẫn đến tình trạng nhiều vụ việc giải quyết còn thiếu khách quan, chưa hợp lý, hợp tình, thậm chí có biểu hiện thiên vị, bao che, dung túng cho cấp dưới khi có sai phạm, nhất là khi quyết định, hành vi hành chính bị khiếu nại Hên quan đến trách nhiệm của cơ quan hành chính cấp trên.

Đây chính là nguyên nhân quan trọng dẫn đến tình trạng nhiều vụ việc đã có quyết định giải quyết khiếu nại của cấp có thẩm quyền song người dân vẫn không tin vào tính khách quan, công bằng của cơ quan hành chính đã giải quyết mà vẫn tái khiếu, tiếp khiếu vượt cấp lên trên. Hơn nữa, cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính hiện hành cũng chưa phân định và tách bạch rạch ròi hoạt động quản lý điều hành với hoạt động giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nưốc. Việc các cơ quan hành chính vừa ban hành quyết định quản lý, điều hành các lĩnh vực kinh tế-xã hội, vừa giải quyết các khiếu nại đốỉ với các quyết định do mình ban hành là không phù hợp với mục đích, yêu cầu đổi mới công tác quản lý nhà nưốc trong giai đoạn hiện nay. Nó cũng làm cho các cơ quan hành chính Nhà nước mất nhiều thời gian, công sức vào việc giải quyết khiếu nại, nhưng hiệu quả giải quyết khiếu nại vẫn không cao, thậm chí còn làm ảnh hưởng không nhỏ đến hoạt động quản lý điều hành của các cơ quan này.

Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước còn chưa đảm bảo tính khách quan, dân chủ, công khai, minh bạch; chưa tạo ra cơ chế tranh luận bình đẳng trong quá trình giải quyết. Trong thực tế, cơ quan hành chính thụ lý, thẩm tra, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết một cách đơn phương, người khiêu nại hầu như ít có điều kiện tiếp cận các thông tin, tài liệu liên quan đến vụ việc; vai trò của luật sư trong quá trình giải quyết khiếu nại hành chính chưa được thể hiện đầy đủ, còn hạn chế. Các quy định hiện hành cũng chưa phân biệt rõ thủ tục giải quyết khiếu nại lần đầu với lần hai, giữa khiếu nại đòi huỷ bỏ quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính với thủ tục giải quyết khiếu nại đòi bồi thường thiệt hại.

5. Về hoạt động xét xử hành chính của các Tòa án

Tòa án là cơ quan xét xử của quyền lực nhà nước, thực hiện quyền tư pháp. Trong hệ thống pháp luật Việt Nam, Tòa án là một cơ quan thực thi pháp luật quan trọng, đồng thời là một phương thức giải quyết tranh chấp.

Từ khi thành lập đến nay, hoạt động xét xử hành chính của Tòa án nhân dân đã từng bưốc được đẩy mạnh và đạt được một số kết quả.

Ví dụ chúng minh: Theo thống kê của Toà án nhân dân tối cao từ năm 1998 đến năm 2008 toàn ngành toà án đã giải quyết 19.861 vụ việc. Tuy nhiên, tỷ lệ xét xử các vụ án hành chính so với tổng số’ vụ việc khiếu nại còn thấp. Theo báo cáo của 28 tỉnh thì trong 3 năm trở lại đây (2006-2008) trong số 56.788 vụ việc đã giải quyết thì chỉ có 310 vụ việc công dân khởi kiện ra toà án. Nguyên nhân của tình trạng này là do:

Thẩm quyền của Toà án trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính còn hạn chế. Qua các lần sửa đổi Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, số loại vụ việc mà toà án có thẩm quyền giải quyết tuy có tăng nhưng vẫn chỉ dừng lại ở 21 loại vụ việc. Trong khi đó các khiếu kiện của người dân xảy ra trong mọi lĩnh vực và ngày càng tăng với số lượng rất lớn.

Việc thụ lý khiếu kiện hành chính của toà án được thực hiện theo những quy định chặt chẽ, phức tạp hơn của cơ quan hành chính nhà nước nên người dân có tâm lý ngại ra toà và chỉ muốn.