Hoạt động pháp điển hóa ở Liên minh Châu Âu (EU)

1. Một vài nét về Liên minh Châu Âu (EU)

Liên minh châu Âu (EU) mà trước đây là Cộng đồng chung châu Âu (EC) là một thể chế chính trị tương đôi hoàn chỉnh, là liên minh kinh tế và tiền tệ với một đơn vị tiền tệ chung và một ngân hàng trung ương độc lập.

- EU hiện là nền kinh tế lớn nhất thế giới, GDP năm 2011 đạt 17,57 nghìn tỷ USD; Thu nhập bình quân đầu người toàn EU đạt 32,900 USD/năm.

- Về đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI), do khủng hoảng kinh tế, năm 2010 FDI của EU trên toàn cầu chỉ đạt được 107 tỷ euro, so với 281 tỷ euro của năm 2009.

- EU cũng là nhà tài trợ hợp tác phát triển lớn nhất thế giới, Mặc dù phải đối mặt với nhiều khó khăn kinh tế trong những năm qua, EU vẫn duy trì vai trò là nhà tài trợ lớn nhất thế giới với 53 tỷ Euro viện trợ phát triển (ODA) dành cho các nước đang phát triển trong năm 2011, chiếm hơn 60% tổng viện trợ của thế giới.

Hiện nay, Liên minh châu Âu có 27 nước thành viên. Có ba cơ quan chính có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật áp dụng chung cho Liên minh là Nghị viện châu Âu, Hội đồng châu Âu và Uỷ ban châu Âu.

2. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của EU

Theo một thống kê tiến hành từ năm 2001, thì số lượng văn bản quy phạm pháp luật do EU ban hành trong suốt nửa thế kỷ qua là khoảng 80.000 trang in. Với một khối lượng văn bản như vậy, Liên minh châu Âu phải đối mặt với các khó khăn như:

- Sự phức tạp của hệ thống văn bản pháp luật châu Âu khiến cho các công dân và ngay cả chính quyền của các nước thành viên gặp rất nhiều khó khăn trong việc tìm kiếm, tiếp cận để hiểu cặn kẽ các quy định pháp luật của Liên minh châu Âu và do vậy rất khó để có thể tạo ra một cộng đồng có chung các nền tảng pháp lý;

- Pháp luật phức tạp, khó tiếp cận là nguy cơ tăng thêm gánh nặng đối với các công dân cũng như các chủ thể kinh tế, làm giảm năng lực cạnh tranh, ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế và phát triển bền vững của khu vực;

- Việc có quá nhiều văn bản như vậy cũng làm tăng chi phí đáng kể cho việc biên soạn và dịch thuật, vì các văn bản này đều phải được dịch ra ngôn ngữ của các nước thành viên [1] [2].

Chính vì vậy, yêu cầu đơn giản hóa pháp luật đã trở thành một trọng tâm ưu tiên và được đặt trong chiến lược chung về cải thiện môi trường pháp lý của khu vực (còn được biết đến với tên gọi "Better Regulation Strategy").

3. Cập nhật và đơn giản hóa pháp luật của Liên minh châu Âu

Sau khi thực hiện một số thử nghiệm trong giai đoạn từ năm 1996 đến năm 2002, ủy ban châu Âu đã thông qua một kế hoạch đầy tham vọng có tên gọi là "Cập nhật và đơn giản hóa pháp luật của Liên minh châu Âu" giai đoạn 2003-2005 với mục đích cụ thể là giảm khối lượng các văn bản quy phạm pháp luật của Liên minh châu Âu khoảng 25% (là khoảng 30.000 - 40.000 trang in) vào cuối năm 2005. Ba phương pháp được áp dụng để thực hiện mục tiêu này là pháp điển hóa, hợp nhất văn bản và bãi bỏ các văn bản không cần thiết, không rõ ràng.

Vào tháng 10-2005, ủy ban châu Âu tiếp tục phát động một chương trình mới cho giai đoạn 2006-2009 nhằm tăng nhanh tiên độ đơn giản hóa pháp luật, trong đó bổ sung một kỹ thuật mới gọi là biên soạn lại.

4. Pháp điển hóa ở Liên minh châu Âu (EU)

Theo định nghĩa của ủy ban châu Âu, "pháp điển hóa chính thức ("codification officielle") tương ứng với việc thông qua một văn bản pháp lý mới, được đăng trên Công báo (ký hiệu bắt đầu bằng chữ L.), trong đó sáp nhập và bãi bỏ các văn bản là đối tượng được pháp điển hóa, bao gồm cả các văn bản gốc quy định về nội dung và các văn bản dùng để sửa đổi, bổ sung các văn bản đó mà không làm thay đổi nội dung của các văn bản này. Pháp điển hóa có thể được tiến hành theo:

Chiều dọc: văn bản pháp lý mới chỉ hợp nhất một văn bản gốc và các văn bản sửa đổi, bổ sung chính văn bản này;

Chiều ngang: nhiều văn bản pháp lý có giá trị pháp lý ngang nhau, cùng điều chỉnh về một vấn đề và các văn bản sửa đổi, bổ sung của các văn bản nói trên được hợp nhất thành một văn bản pháp lý mớ [3].

Theo cách hiểu này, pháp điển hóa theo chiều dọc tương tự như hoạt động hợp nhất văn bản ("consolidation"); còn sản phẩm của hoạt động pháp điển hóa theo chiều ngang khá gần với khái niệm "bộ luật" truyền thống. Đặc điểm nổi bật của phương pháp pháp điển hóa chính thức, còn gọi là pháp điển hóa tích cực là việc tôn trọng pháp luật thực định, không sửa đổi, bổ sung nội dung của các văn bản pháp luật được pháp điển hóa. Phương pháp pháp điển hóa tích cực là một trong những công cụ được sử dụng nhằm đơn giản hóa khung pháp lý của Cộng đồng châu Âu, ví dụ như pháp điển hóa các quy định về mỹ phẩm đã cho phép nhập 45 văn bản pháp luật riêng lẻ thành một văn bản luật duy nhất.

Năm 2001, ủy ban châu Âu đã công bố một chương trình pháp điển hóa đầy tham vọng nhằm pháp điển hóa tất cả các văn bản pháp luật hiện hành của EU, với số lượng lên đến vài trăm văn bản pháp luật. Tuy vậy, chương trình này đã gặp phải một số thách thức, vì cùng với sự mở rộng số lượng thành viên của EU, số lượng ngôn ngữ được sử dụng trong các văn bản pháp luật của EU cũng tăng theo rất nhiều. Điều này làm chậm tiến độ ban hành các văn bản hợp nhất trong từng lĩnh vực (vì chúng đều được dịch sang ngôn ngữ của tất cả các quốc gia thành viên). Hơn nữa, pháp điển hóa theo phương pháp tích cực đòi hỏi các văn bản được xem xét phải trong trạng thái cô' định, nghĩa là, văn bản pháp luật đó không bị xem xét sửa đổi, bổ sung về nội dung trong quá trình pháp điển hóa.

Năm 2006, ủy ban châu Âu phát động lại chương trình pháp điển hóa liên quan đến việc pháp điển hóa hơn 400 văn bản pháp luật và dự kiến sẽ hoàn thành vào năm 2008. Nghị viện châu Âu và Hội đồng châu Âu phối hợp chặt chẽ với ủy ban châu Âu để bảo đảm các văn bản pháp luật đã được pháp điển hóa sẽ được thông qua một cách nhanh chóng.

Tuy vậy, pháp điển hóa chính thức vẫn có điểm hạn chế nhất định. Đó là mặc dù quy trình xem xét, thông qua văn bản pháp điển hóa chính thức là hết sức nhanh gọn, song, việc chuẩn bị, trình thống qua các văn bản này thường bị chậm trễ. Lý do được đưa ra là trong quá trình chuẩn bị, xem xét pháp điển hóa thường phát sinh những nội dung trong các văn bản gốc (đối tượng được pháp điển hóa) cần được sửa đổi, bổ sung ngay; do vậy, các cơ quan tương ứng phải dành thời gian xem xét thông qua các nội dung sửa đổi, bổ sung này trước khi thống qua văn bản pháp điển hóa.

Do vậy, để xử lý các văn bản pháp lý thường xuyên phải sửa đổi, bổ sung, người ta áp dụng một kỹ thuật khác, được gọi là kỹ thuật biên soạn lại ("la refonte"). Kỹ thuật này cho phép thông qua một văn bản pháp lý mới bao gồm các quy định gốc về một lĩnh vực, những sửa đổi, bổ sung đã được tiến hành trước đó và cả những sửa đổi, bổ sung mới nội dung của văn bản gốc được xem xét. Văn bản pháp lý mới sẽ thay thế và bãi bỏ các văn bản trước đó. Việc cho phép kết hợp sửa đổi, bổ sung nội dung các văn bản được xem xét pháp điển hóa là điểm khác biệt quan trọng so với khái niệm pháp điển hóa trình bày ở trên.

Kỹ thuật biên soạn lại được ủy ban châu Âu sử dụng rộng rãi. Điều này thể hiện rõ trong chương trình đơn giản hóa pháp luật của ủy ban châu Âu, theo đó, gốm một nửa các sáng kiến đơn giản hóa pháp luật được thực hiện bằng kỹ thuật biên soạn lại. Tuy nhiên, việc sử dụng kỹ thuật này cũng bị giới hạn bởi một vài yếu tố. Ví dụ như, kỹ thuật biên soạn lại chỉ được áp dụng đối với các sáng kiến pháp luật do ủy ban châu Âu đề xuất nhằm sửa đổi các văn bản pháp luật hiện hành, khoảng 40% tổng số các sáng kiến được ủy ban châu Âu đề nghị mỗi năm. Kỹ thuật này cũng không được áp dụng trong trường hợp văn bản pháp luật thuộc loại cần liên tục sửa đổi, bổ sung và chưa cần thiết phải đưa ra một văn bản pháp lý chung về lĩnh vực đó [4].

5. Các hình thức pháp điển hóa của các nước trên thế giới

Có thể thấy sự khác biệt tương đối rõ cách thức tiến hành pháp điển hóa ở các nước khác nhau, mặc dù mục tiêu cuối cùng đểu nhằm làm cho hệ thống pháp luật được minh bạch, gọn gàng, việc tìm kiếm, tra cứu pháp luật được dễ dàng, thuận tiện.

Tùy thuộc vào đặc điểm của mỗi quốc gia, mỗi khu vực hay vùng lãnh thổ mà việc pháp điển hóa ở từng nơi, từng giai đoạn được triển khai ở mức độ và theo những cách khác nhau. Các cách pháp điển hóa đang được áp dụng phổ biến là:

Pháp điển hóa nội dung ("substantive codification") là việc xây dựng một bộ luật trên cơ sở tập hợp các quy định hiện hành, loại bỏ các quy định không phù hợp; bổ sung, dự liệu những quy định mới để đáp ứng sự điều chỉnh pháp luật đối với các quan hệ xã hội đang phát triển.

Cách pháp điển này gắn bó chặt chẽ với hoạt động lập pháp. Pháp điển hóa đồng thời là quá trình soạn thảo văn bản pháp luật mới trên cơ sở rà soát các quy phạm hiện hành, luật hóa một số quy định dưới luật hoặc có tính quy phạm được thừa nhận trong xã hội, dự liệu và xây dựng những quy định mới phù hợp với yêu cầu của xã hội.

Đây là cách tiến hành pháp điển ở Pháp giai đoạn đầu Cách mạng tư sản và hiện vẫn đang được áp dụng ở Trung Quốc, Đức, Nga và một số nước đang tiến hành chuyển đổi ở châu Âu.

Pháp điển hóa hình thức ("formal codification") là việc tập hợp, sắp xếp các quy phạm pháp luật đang có hiệu lực pháp luật thành các bộ pháp điển theo từng chủ đề với những sửa đổi, điều chỉnh cần thiết về mặt kỹ thuật nhằm làm cho các quy định này phù hợp với nhau, nhưng vẫn bảo đảm trật tự pháp lý của các quy định. Việc sửa đổi, điều chỉnh trong quá trình pháp điển hóa chỉ nhằm mục đích tạo nên sự hài hòa giữa các quy định, bảo đảm trật tự của bộ pháp điển mà không nhằm tạo ra những chính sách pháp luật mới. Với cách pháp điển này, các quy định pháp luật đang có hiệu lực được tôn trọng một cách tối đa. Đây là cách tiến hành pháp điển đang được áp dụng ở Cộng hòa Pháp và Hoa Kỳ (ở cấp độ chính quyền Liên bang).

LUẬT MINH KHUÊ (Sưu tầm)

[1] Uỷ ban châu Âu, Thông cáo báo chí ngày 05-5-2004. Tuy nhiên, tham khảo kết quả điều tra của Open Europe tiến hành năm 2007 thì số lượng các văn bản quy phạm pháp luật của Liên, minh châu Âu có hiệu lực là trên 170.000 trang in (chiếm khoảng 26% tổng số trang văn bản đã được khôi này ban hành kể từ năm 1957 đến 2007) [http://www.openeurope.org.uk/research/acquis.pdf, 23-8-2009]

[2] Wim Voermans, Nico Florijin & Peter van Lochem: Codification and Consolidation in Europe as means to untie red tape, March 1st, 2008, Statute Law Review, Vol. 29, No. 2, pp. 65-81,2008.

[3] Định nghĩa về pháp điển hóa của ủy ban châú Âu [http://europa.eu/scadplus/glossary/legislation_codification_fr.htm, 24-10-2007]

[4] Tham khảo từ: "Commission Europeenne- Legiferer, Codification et refonte" [http://ec.eurơpa.eu/gơuemancefbetter_regulation/codifj‘ecastjr.htm 20-10-2007].