Khái quát pháp luật về ký kết, thực hiện điều ước quốc tế của Cộng hòa Pháp

1. Khái quát pháp luật về ký kết, thực hiện điều ước quốc tế của Cộng hòa Pháp

Cộng hoà Pháp là quốc gia có hệ thống pháp luật tiêu biểu cho pháp luật châu Âu lục địa. Hiến pháp năm 1958 của Cộng hòa Pháp thể hiện rõ mối quan hệ giữa pháp luật quốc tế và pháp luật quốc gia cũng như nguyên tắc chuyển hoá điều ước quốc tế (ĐƯQT) vào pháp luật quốc gia.

Hiến pháp năm 1958 đã dành Mục VI bao gồm các điều từ Điều 52 đến Điều 55 để quy định về vấn đề này, cụ thể như sau: thẩm quyền của Tổng thống (đàm phán và ký kết ĐƯQT); thẩm quyền của Nghị viện (phê chuẩn ĐƯQT); mối quan hệ giữa pháp luật của Pháp và pháp luật của liên minh châu Âu; thừa nhận thẩm quyền của Toà Hình sự quốc tế; vai trò của Hội đồng bảo hiến trong việc kiểm tra tính hợp hiến của các ĐƯQT; vị trí của ĐƯQT trong hệ thống pháp luật. Trong đó, Điều 55 Hiến pháp năm 1958 ghi rõ: “Các ĐƯQT được phê chuẩn hoặc phê duyệt một cách hợp lệ, ngay sau khi công bố, sẽ có hiệu lực pháp lý cao hơn luật, với điều kiện bên ký kết kia cũng phải thực hiện ĐƯQT đó”.

Như vậy, Điều 55 Hiến pháp Pháp đã khẳng định ĐƯQT có vị trí ưu tiên áp dụng so với nội luật. Giá trị ưu tiên áp dụng này không phải là mặc nhiên, mà nó phải đi kèm với một số điều kiện nhất định, đó là: thứ nhất là điều kiện về hình thức, ĐƯQT phải được phê chuẩn hoặc phê duyệt một cách hợp lệ; thứ hai là điều kiện về nội dung, đó là bên ký kết kia cũng phải thực hiện nghiêm chỉnh ĐƯQT đó (nguyên tắc có đi có lại).

Khác với nhiều nước trên thế giới ban hành một đạo luật về ĐƯQT, Cộng hòa Pháp không có một văn bản nào hướng dẫn thi hành các quy định của Hiến pháp về ĐƯQT. Công tác đàm phán, ký kết ĐƯQT do Bộ Ngoại giao cũng như các Bộ hữu quan khác trong Chính phủ Pháp thực hiện thường dựa chủ yếu vào kinh nghiệm từ thực tiễn hoạt động hành chính. Đến năm 1997, Bộ Ngoại giao mới ban hành một Thông tư để pháp điển hoá các kinh nghiệm thực tiễn này, song cũng chỉ dừng lại ở những quy định mang tính nguyên tắc chung.

2. Các cơ quan có thẩm quyền đàm phán, ký kết, chuyển hóa ĐƯQT vào nội luật

Theo quy định của Hiến pháp Pháp, cơ quan hành pháp nắm quyền đàm phán, ký kết ĐƯQT. Trên thực tế, nhiệm vụ này chủ yếu do Bộ Ngoại giao và các Bộ hữu quan khác thực hiện. Bộ Ngoại giao giữ vai trò trung tâm trong công tác ĐƯQT, là cơ quan đàm phán chính thức và điều phối, bảo quản, lưu chiểu. Còn thẩm quyền phê duyệt ĐƯQT thuộc về Tổng thống (Điều 52).

Cơ quan thẩm định ĐƯQT cũng là Bộ Ngoại giao. Bộ Ngoại giao (cụ thể là Vụ Pháp chế) có nhiệm vụ thẩm định đối với các ĐƯQT do các Bộ khác đề xuất đàm phán, ký kết. Khi có ý kiến khác nhau giữa Bộ Ngoại giao và các Bộ hữu quan thì Ban Tổng thư ký của Chính phủ sẽ đứng ra làm trọng tài. Ban Tổng thư ký của Chính phủ là một thiết chế đặc biệt trong bộ máy nhà nước Pháp. Về bản chất, đây là một cơ quan liên Bộ, bao gồm khoảng 50 nhân viên, có nhiệm vụ tư vấn cho Thủ tướng Chính phủ trong công tác lập pháp (bao gồm cả công tác ĐƯQT).

Cũng cần nhấn mạnh là, theo quy định của Hiến pháp Pháp thì các chính quyền địa phương không có thẩm quyền đàm phán, ký kết ĐƯQT mà chỉ có thẩm quyền ký kết các thỏa thuận quốc tế với các đơn vị hành chính tương đương của các quốc gia khác trong khuôn khổ các hoạt động giao lưu, hợp tác kinh tế, văn hóa, khoa học, kỹ thuật.

3. Vấn đề xem xét tính hợp hiến của ĐƯQT trong pháp luật của Pháp

Nói chung, Pháp thường cố gắng tránh đưa vào dự thảo ĐƯQT những điều khoản có nội dung trái Hiến pháp. Chỉ trong những trường hợp đặc biệt vì lý do chính trị, Pháp mới chấp nhận đưa vào ĐƯQT những điều khoản trái Hiến pháp. Từ trước đến nay ở Pháp mới chỉ có 04 trường hợp như vậy, đó là: Hiệp ước Max-xtrích; Hiệp ước Am-xtec-đam; Hiệp ước thành lập Toà Hình sự quốc tế; Hiến chương về các Ngôn ngữ trong khu vực.

Tuy nhiên, trong các trường hợp này, yêu cầu thủ tục được đặt ra hết sức chặt chẽ để đảm bảo tính tối thượng của Hiến pháp. Cụ thể là trước khi trình Nghị viện phê chuẩn, yêu cầu đặt ra là phải sửa đổi Hiến pháp trước thông qua trưng cầu dân ý. Điều 54 Hiến pháp quy định: “Trong trường hợp Hội đồng Bảo hiến, theo đề nghị của Tổng thống, Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch Thượng nghị viện hoặc Hạ nghị viện, 60 Thượng nghị sỹ hoặc 60 Hạ nghị sỹ, tuyên bố rằng một ĐƯQT có chứa một điều khoản trái với Hiến pháp, thì chỉ có thể phê chuẩn hoặc phê duyệt ĐƯQT đó sau khi tiến hành sửa đổi Hiến pháp”. Như vậy, giả sử việc sửa đổi Hiến pháp bị thất bại (kết quả trưng cầu dân ý đạt dưới 50%), thì ĐƯQT có điều khoản trái Hiến pháp sẽ không được phê chuẩn hoặc phê duyệt, nói cách khác là sẽ không có hiệu lực pháp lý ràng buộc đối với Pháp với tư cách là một bên ký kết.

4. Xem xét tính hợp pháp của ĐƯQT

Vì ĐƯQT có giá trị cao hơn luật nên trong trường hợp ĐƯQT có chứa điều khoản trái với luật quốc gia thì việc thực hiện ĐƯQT đòi hỏi phải sửa đổi hệ thống luật trong nước. Việc này sẽ gây nhiều xáo trộn, nên Pháp cũng thường cố gắng tránh đưa vào ĐƯQT điều khoản trái với luật trong nước. Khi chấp nhận một hoặc nhiều điều khoản trái với luật trong nước, thì thông thường, cơ quan đàm phán phải giải trình rõ lý do (thường là trường hợp ĐƯQT có ý nghĩa quan trọng với Pháp hoặc Pháp muốn phát triển một lĩnh vực cụ thể và cải cách hệ thống pháp luật trong lĩnh vực này). Ở đây, có hai vấn đề cần lưu ý: Thứ nhất, nếu ĐƯQT thuộc đối tượng phải trình Nghị viện phê chuẩn theo Điều 53 Hiến pháp Cộng hòa Pháp năm 1958 (liên quan đến hoà bình, thương mại quốc tế, tổ chức quốc tế, tài chính quốc gia, làm thay đổi các quy định của luật, nhân thân, chuyển nhượng, đổi hoặc tiếp nhận thêm một phần lãnh thổ quốc gia),thì cơ quan đàm phán thường không chấp nhận trong điều khoản thi hành của văn kiện điều ước lại có quy định: “ĐƯQT có hiệu lực ngay sau khi ký kết”. Trong trường hợp này, phía Pháp bao giờ cũng yêu cầu sửa đổi quy định về hiệu lực thi hành thành: “ĐƯQT có hiệu lực sau khi được phê chuẩn hoặc phê duyệt”. Thứ hai, Pháp thường tránh việc áp dụng tạm thời ĐƯQT trước khi ĐƯQT đó có hiệu lực. Lý do là về nguyên tắc, sau khi được công bố trên Công báo của Pháp thì ĐƯQT có giá trị pháp lý (các tổ chức, cá nhân có thể viện dẫn trước Toà án của Pháp). Như vậy, nếu chưa có sự phê chuẩn của Nghị viện mà đã cho công bố điều ước trên Công báo thì coi như đã đặt Nghị viện vào tình thế việc đã rồi. Do đó, Thông tư năm 1997 quy định rất rõ, trong mọi trường hợp, Đoàn đàm phán của Pháp không được chấp nhận những điều khoản cho phép áp dụng tạm thời ĐƯQT nếu điều ước đó buộc phải có sự phê chuẩn của Nghị viện. Chỉ trong một số trường hợp hãn hữu và phải được Ban Tổng thư ký của Chính phủ thông qua thì quy định về hiệu lực tạm thời của ĐƯQT mới được chấp nhận.

5. Các phương thức nội luật hoá

Pháp luật của Pháp phân biệt hai trường hợp sau:

Thứ nhất, nếu có thể áp dụng trực tiếp ĐƯQT (các bên đều mong muốn và đã được quy định rõ trong văn kiện ĐƯQT) thì chỉ cần thông qua thủ tục phê chuẩn hay phê duyệt là điều ước đó có hiệu lực áp dụng trực tiếp. Mọi công dân Pháp đều có quyền viện dẫn ĐƯQT đó trước Toà án Pháp. Trên thực tế, trường hợp này chiếm đa số trong các ĐƯQT mà Pháp đã ký kết hoặc tham gia.

Thứ hai, nếu không thuộc trường hợp trên thì Pháp phải ban hành một đạo luật để chuyển hoá ĐƯQT vào pháp luật quốc gia (rất ít khi Pháp phải ban hành một đạo luật chuyển hoá như vậy). Đây thường là các ĐƯQT làm phát sinh trực tiếp quyền và nghĩa vụ đối với các cá nhân; bản thân ĐƯQT không có đầy đủ các quy định rõ ràng và cụ thể để có thể được áp dụng trực tiếp; hoặc trong trường hợp quy định về hiệu lực trực tiếp đã rõ ràng nhưng điều ước đó có nội dung lại trái hoặc chưa được quy định trong luật quốc gia thì cũng phải ban hành một đạo luật để chuyển hoá ĐƯQT vào pháp luật quốc gia.

6. Thủ tục nội luật hoá

Đối với những ĐƯQT thuộc loại phải trình Nghị viện, trước hết cơ quan chủ trì phải xây dựng Dự thảo luật và Tờ trình. Dự thảo luật chỉ gồm một điều rất đơn giản là: “Nghị viện cho phép phê chuẩn, phê duyệt, gia nhập ĐƯQT ký giữa Pháp với... ”. Còn Tờ trình bao gồm các nội dung chủ yếu là sự cần thiết, lợi ích của ĐƯQT đối với kinh tế - xã hội của Pháp cũng như chính sách đối ngoại của Pháp. Dự thảo luật và Tờ trình phải được xin ý kiến các Bộ chuyên môn hữu quan. Sau đó, Bộ Ngoại giao tổng hợp và trình lên Ban Tổng thư ký của Chính phủ, rồi Ban Tổng thư ký của Chính phủ chuyển sang Tham chính viện để lấy ý kiến. Ý kiến của Tham chính viện không có giá trị bắt buộc nhưng trên thực tế, Chính phủ thường nghe theo Tham chính viện vì đây là một trong những cơ quan gồm các chuyên gia pháp luật hàng đầu của Pháp.

7. Vai trò của Hội đồng Bảo hiến trong công tác ĐƯQT

Hội đồng Bảo hiến (Conseil constitutionel) về bản chất chính là Tòa án Hiến pháp của Pháp, bao gồm 09 thành viên với nhiệm kỳ 09 năm (không được tái bổ nhiệm). Ba thành viên do Thượng nghị viện bầu, ba thành viên do Hạ nghị viện bầu và ba thành viên do Tổng thống chỉ định. Ngoài các thành viên chính thức còn có các thành viên danh dự là các cựu Tổng thống nước Cộng hòa Pháp.

Vai trò của Hội đồng Bảo hiến trong lĩnh vực ĐƯQT được đề cập tại Điều 54 Hiến pháp, theo đó Hội đồng Bảo hiến là cơ quan duy nhất có quyền xem xét đánh giá tính hợp hiến của các ĐƯQT trước khi Nghị viện phê chuẩn. Quy định này cho phép hiểu là một khi ĐƯQT đã được phê chuẩn hoặc phê duyệt thì Hội đồng Bảo hiến không còn thẩm quyền can thiệp nữa vì ĐƯQT lúc này đã có hiệu lực pháp lý. Người có quyền đề nghị Hội đồng Bảo hiến kiểm tra tính hợp hiến theo quy định của Hiến pháp là Tổng thống, Thủ tướng, Chủ tịch Thượng nghị viện, Chủ tịch Hạ nghị viện, 60 Thượng nghị sỹ, 60 Hạ nghị sỹ.

Bài viết tham khảo: Pháp luật về ký kết, thực hiện điều ước quốc tế ở một số nước và những nội dung cần tham khảo; PGS.TS. HOÀNG VĂN TÚ (Viện Nghiên cứu Lập pháp); PGS,TS. TRƯƠNG HỒ HẢI (Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh) – Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp