Khái quát về kiểm soát quyền hành pháp? Tại sao cần kiểm soát quyền hành pháp?

1. Quyền hành pháp là gì?

Khái niệm về quyền hành pháp hiện nay vẫn còn có nhiều quan điểm khác nhau. Dù diễn đạt dưới nhiều hình thức nào đi chăng nữa thì cơ bản quyền hành pháp bao gồm quyền lập quy và quyền hành chính do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện thông qua hoạt động chấp hành, điều hành trong mối quan hệ giữa các chủ thể được giao thẩm quyền quản lý và đối tượng chịu sự quản lý.  Quyền hành pháp được thể hiện trên nhiều phương diện: Tổ chức thực thi các quy định của Hiến pháp và các luật bằng việc xây dựng và ban hành các văn bản pháp quy nhằm cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp và luật; xây dựng và duy trì hoạt động thường xuyên bộ máy công quyền từ trung ương xuống địa phương; tổ chức và quản lý các dịch vụ công, quản trị các tài sản thuộc sở hữu nhà nước, quản lý hành chính việc tổ chức và hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước; tổ chức kiểm tra, thanh tra việc chấp hành pháp luật trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước…

2. Tại sao cần kiểm soát quyền hành pháp?

Quyền hành pháp là quyền rất quan trọng, tổ chức thực hiện quyền này là khâu quan trọng nhất trong việc thực hiện quyền lực nhà nước vì hành pháp quản lý các nguồn lực quốc gia, nguồn ngân sách, quản lý tài nguyên thiên nhiên; quản lý đội ngũ cán bộ, công chức thực thi quyền hành pháp; cung cấp dịch vụ hành chính công… - hoạt động của nó tác động trực tiếp đến công dân, cơ quan, tổ chức trong xã hội. Các chủ thể được trao quyền hành pháp bao gồm hệ thống cơ quan hành chính từ Trung ương đến địa phương. Trong thực hiện thẩm quyền được giao, các chủ thể đó có thể xâm phạm đến quyền và lợi ích của công dân, cơ quan, tổ chức thông qua nhiều hình thức khác nhau và nhu cầu kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp là khách quan và cần thiết trong nền quản trị dân chủ.

3. Vị trí, vai trò của cơ quan thanh tra trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp?

Kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp là hoạt động kiểm tra, xem xét và xử lý của chủ thể có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng bị kiểm soát trong việc thực thi công vụ. Thực hiện kiểm soát quyền hành pháp có sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau; không chỉ từ cơ chế giám sát bên ngoài (cơ quan Đảng, cơ quan quyền lực, cơ quan tư pháp và xã hội) mà còn có cơ chế giám sát từ bên trong của bản thân hệ thống hành chính (do chính các cơ quan, tổ chức trong hệ thống hành chính nhà nước theo dõi, xem xét, đánh giá việc thực thi công vụ của của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong nền hành chính, xử lý vi phạm theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý).

Trong cơ chế kiểm soát bên trong đó, cơ quan thanh tra đóng vai trò quan trọng. Thanh tra có vai trò kiểm soát việc thực hiện quyền lực trong bộ máy hành pháp và đối tượng của nó là các cơ quan, tổ chức, cá nhân được trao thực hiện quyền hành pháp. Quyền hành pháp và quyền thanh tra thống nhất về tổ chức nhưng khác biệt về thẩm quyền. Quyền hành pháp bảo đảm quyền của cá nhân, công dân, tổ chức, nhưng nếu quyền này không được đảm bảo thì thanh tra có quyền đánh giá, kiểm soát. Cơ quan hành pháp ra quyết định, còn cơ quan thanh tra có vai trò đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của quyết định hành chính, hành vi hành chính. Cơ quan hành pháp có quyền cưỡng chế hành chính khi có hành vi vi phạm pháp luật thì cần có cơ quan thanh tra xem xét, đánh giá và kiến nghị xử lý hành vi vi phạm đó. Cơ quan hành pháp quản lý phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp, nhưng để quản lý có hiệu quả thì cần phải có hoạt động thanh tra, kiểm tra…

Cụ thể hơn, vai trò của cơ quan thanh tra trong kiểm soát quyền hành pháp thể hiện rõ trên những phương diện sau:

- Kịp thời phát hiện những sơ hở, yếu kém, vi phạm trong việc thực thi công vụ của các cơ quan hành chính nhà nước, từ đó có đề nghị hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền (trong đó có cơ quan chịu sự giám sát) xử lý, khắc phục kịp thời.

- Tăng cường trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính nhà nước trong việc thực hiện công vụ, giảm thiểu các vi phạm pháp luật, tham nhũng, tiêu cực, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động, tăng cường kỷ cương, kỷ luật quản lý nhà nước.

- Cùng với cơ quan giám sát khác như giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp, giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận, giám sát của Đảng… phát hiện và kiến nghị hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền xử lý sai phạm, khắc phục sở hở, yếu kém.

- Cung cấp các thông tin quan trọng, cần thiết về những vi phạm, yếu kém trong thực thi công vụ của cơ quan hành chính nhà nước để các cơ chế giám sát khác của nhà nước, của xã hội, của Đảng thực hiện việc giám sát hiệu quả, thiết thực.

4. Quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp năm 2013

Điều 94 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội”. Quy định này đã khái quát tính chất, vị trí và chức năng của Chính phủ với một điểm mới so với trước kia là nhấn mạnh đến quyền hành pháp của Chính phủ.  

Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, trước hết là nói đến việc phân công quyền lực giữa các nhánh quyền lực nhà nước. Khoản 3 Điều 2 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. So với lần sửa đổi năm 2001 khi mà chúng ta ghi nhận về sự phân công phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lực nhà nước thì lần này Hiến pháp đã khẳng định có sự kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước. Có thể coi đây là bước tiến lớn trong lịch sử lập hiến ở nước ta. Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, Tòa án nhân dân thực hiện quyền tư pháp. Giữa 3 cơ quan (3 nhánh quyền lực) này có sự phối hợp và kiểm soát lẫn nhau trong việc thực hiện quyền lực được trao. Sự phân công quyền lực này vừa bảo đảm tính thống nhất, vừa bảo đảm tính phối hợp và kiểm soát lẫn nhau, trên cơ sở hướng tới sự cân bằng và bảo đảm sự thông suốt của quyền lực. Theo quy định của Hiến pháp năm 2013, quyền hành pháp được phân chia giữa Chủ tịch nước và Chính phủ. Bên cạnh một số quyền hạn thuộc về lập pháp và tư pháp, thì nhiều quyền hạn của Chủ tịch nước hiện nay là thuộc về hành pháp như quyền thay mặt nước về đối nội và đối ngoại, quyền thống lĩnh các lực lượng vũ trang, quyền ra lệnh tổng động viên, ban bố tình trạng khẩn cấp… Tuy nhiên, Hiến pháp vẫn  trao phần lớn quyền hành pháp cho Chính phủ.

Với chức năng thực hiện quyền hành pháp, Chính phủ thực hiện việc hoạch định và điều hành chính sách quốc gia, tổ chức thực hiện Hiến pháp và pháp luật để duy trì và bảo vệ trật tự cộng cộng, bảo vệ lợi ích quốc gia, bảo vệ quyền con người, quyền công dân . 

Điều 100 Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung quyền ban hành văn bản pháp quy của Chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ như một nhiệm vụ, quyền hạn độc lập của chức năng hành pháp: “Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật”.

5. Nhu cầu kiểm soát quyền hành pháp trong điều kiện xây dựng Chính phủ kiến tạo:

Quan niệm và định hướng xây dựng Chính phủ kiến tạo cho thấy sự mong muốn một Chính phủ mạnh mẽ và chủ động hơn, phải “mày mò” nhiều hơn, và “không chỉ điều hành trên khung khổ pháp luật”… Điều đó có thể sẽ nâng cao hiệu quả quản lý của Chính phủ (hiểu theo nghĩa rộng là cơ quan thực hiện quyền hành pháp từ Trung ương đến địa phương) nhưng đồng thời cũng dẫn đến một nguy cơ nhiều hơn và phải có cơ chế kiểm soát hiệu quả hơn để tránh những hành động vượt ra khỏi khuôn khổ pháp luật, vi phạm nguyên tắc của một nhà nước pháp quyền với việc tôn trọng tính tối thượng của pháp luật.

Theo Điều 2 Hiến pháp năm 2013, nguyên tắc tổ chức quyền lực Nhà nước là thống nhất, nhưng có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. 

Quyền hành pháp vốn luôn có tính “trội”, xây dựng Chính phủ kiến tạo lại càng làm cho tính “trội” đó rõ ràng hơn và yêu cầu kiểm soát càng cần thiết đề cao. 

Theo Đại từ điển tiếng Việt thì: kiểm soát là kiểm tra, xem xét nhằm ngăn ngừa những sai phạm quy định. So với các thiết chế gần gũi khác (thanh tra, kiểm tra, giám sát) thì “kiểm soát” có mục đích phòng ngừa, ngăn chặn vi phạm nhiều hơn, mang yếu tố “tiêu cực” nhiều hơn.

Kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp chính là việc kiểm tra, xem xét nhằm ngăn chặn vi phạm trong quá trình ban hành các văn bản hướng dẫn thực hiện luật cũng như quá trình tổ chức thực hiện của các chủ thể thực hiện quyền hành pháp. Trong thực tế hoạt động, Chính phủ vẫn là cơ quan quan trọng nhất có nhiệm vụ soạn thảo các văn bản pháp luật. Không ít người lo ngại về tính minh bạch, khách quan nếu giao cho Chính phủ thực hiện nhiệm vụ này. Đây là mối lo ngại có căn cứ và trong thực tế đã gây nên những hậu quả. Vấn đề ở đây là, chúng ta phải làm sao để hoạt động lập pháp phải xuất phát từ nhu cầu thực tế và các văn bản pháp luật ban hành phải vì lợi ích chung của quốc gia và đảm bảo chất lượng. Trong vấn đề này, rõ ràng Quốc hội phải đóng vai trò quan trọng.

Để các văn bản luật do Chính phủ soạn thảo đảm bảo chất lượng, phù hợp với cuộc sống, Quốc hội cần phát huy hơn nữa vai trò giám sát của mình. Với vị trí là cơ quan đại diện của nhân dân, Quốc hội có chức năng giám sát hoạt động của Chính phủ và quyền yêu cầu Chính phủ phải chịu trách nhiệm đối với các hoạt động của mình. Hoạt động giám sát của Quốc hội tạo sức ép buộc Chính phủ phải tuân thủ pháp luật, xây dựng, sửa đổi các văn bản pháp luật để bộ máy của Chính phủ vận hành thông suốt và hiệu quả nhưng vẫn bảo đảm những nguyên tắc pháp quyền.

Chính phủ thực hiện quyền lập quy, những văn bản cụ thể hóa và đưa pháp luật vào cuộc sống. Các cơ quan trong hệ thống hành chính cũng ban hành nhiều loại văn bản dưới luật và các quyết định áp dụng. Thực tiễn công tác kiểm tra văn bản cũng như công tác giải quyết các khiếu nại hành chính cho thấy tỷ lệ vi phạm pháp luật của các văn bản này là không nhỏ. Điều đó nói lên rằng sự kiểm soát đối với hoạt động hành pháp hiệu quả còn thấp và cần được tăng cường mạnh mẽ hơn trong thời gian tới, nhất là với định hướng “xây dựng Chính phủ kiến tạo”.

Bài viết tham khảo:

1. Kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp trong điều kiện xây dựng Chính phủ kiến tạo phát triển; TS. Đinh Văn Minh-Vụ trưởng Vụ Pháp chế, Thanh tra Chính phủ (Tạp chí Tổ chức nhà nước - Bộ Nội vụ);

2. Vai trò của cơ quan thanh tra trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp; TS. Tạ Thu Thủy Viện Chiến lược và Khoa học thanh tra (Thanh tra tỉnh Hà Tĩnh Portal).