1. Phân cấp chính quyền địa phương ở Nhật Bản

Theo Luật tự trị địa phương, chính quyền địa phương ở Nhật Bản được chia thành hai loại: loại thông thường và loại đặc biệt. Chính quyền thông thường bao gồm hai cấp: cấp Tỉnh và cấp Hạt. Chính quyền đặc biệt bao gồm: chính quyền các đặc khu, chính quyền hợp tác giữa các hạt, chính quyền khu quản lý tài sản và chính quyền hiệp hội phát triển địa phương.

Về chính quyền thông thường, ở cấp Tỉnh hiện nay có 47 đơn vị, trong đó Tokyo được gọi là Đô (Tokyo-to), Hokkaido được gọi là Đạo (Hokkai-do), Kyoto và Osaka được gọi là Phủ (Kyoto-fu, Osaka-fu), 43 đơn vị cấp tỉnh còn lại được gọi là Huyện (ken). Tuy nhiên, giữa các Đô, Đạo, Phủ và Huyện này không có phân biệt gì về mặt quyền hạn hành chính. Ở cấp Hạt hay còn gọi là đơn vị hành chính địa phương cấp cơ sở, tính đến 1/4/2008, Nhật Bản có 1.788 hạt. Các đơn vị hành chính cấp hạt gồm ba loại: thành phố (shi), thị trấn (cho, machi) và làng (mura, son). Sự khác biệt chủ yếu giữa ba loại này là số lượng của các thành viên hội đồng, chỉ định bắt buộc một thủ quỹ và thành lập các cơ quan phúc lợi xã hội.

Chính quyền cấp Tỉnh và cấp Hạt là những thực thể độc lập với nhau và không có mối quan hệ thứ bậc trong hệ thống hành chính. Về chức năng của chính quyền mỗi cấp này cũng có sự khác biệt. Trong khi chính quyền cấp Tỉnh là chính quyền địa phương khu vực rộng chứa đựng cả các Hạt, thì chính quyền cấp Hạt là chính quyền địa phương cơ sở liên quan trực tiếp đến đời sống hàng ngày của nhân dân. Chính quyền cấp Tỉnh cũng là cấp trung gian duy nhất giữa chính quyền trung ương và chính quyền cơ sở cấp Hạt, chịu trách nhiệm chuyển tải các chính sách của trung ương về địa phương, thực hiện trách nhiệm chi đối với các kế hoạch phát triển tầm toàn vùng và cung ứng các hàng hoá công cộng quan trọng mà qui mô tác động của chúng vượt ra khỏi phạm vi một hạt như đường giao thông, bảo vệ môi trường… cũng như thực hiện một số chức năng cấp phép nhất định.

2. Khái quát về chính quyền đặc biệt của Nhật Bản

Về chính quyền đặc biệt, trong số 4 hình thức đề cập ở trên, đáng chú ý nhất là các đặc khu. Đây là 23 khu đặc biệt nằm trong Tokyo-to. Tuy cùng cấp Hạt, nhưng chính quyền của các đặc khu được trao nhiều quyền hạn hành chính hơn so với các thị trấn và làng. Tuy nhiên, nếu so với các thành phố, thì các đặc khu không nhiều quyền hạn bằng.

Chính quyền hợp tác giữa các hạt: là chính quyền được hình thành bởi sự liên kết hợp tác của hai chính quyền hạt trở lên để thực hiện các chức năng một cách hữu hiệu hơn so với việc chỉ một chính quyền hạt thực hiện. Có 4 hình thức chính quyền hợp tác giữa các hạt:

(1) Hợp tác một phần: được thiết lập để giải quyết một số vấn đề đặc biệt như xử lý rác thải, phòng cháy chữa cháy…

(2) Hợp tác diện rộng: được thiết lập để phát triển các kết hoạch đối với các vấn đề diện rộng và giải quyết những vấn đề này một cách hiệu quả và hệ thống

(3) Hợp tác hành chính: được thiết lập để cùng nhau thực hiện các nhiệm vụ hành chính của hai hay nhiều thị trấn hoặc làng

(4) Hợp tác toàn diện: được thiết lập để cùng nhau giải quyết tất cả các vấn đề của hai hay nhiều thị trấn hoặc làng

Chính quyền khu sở hữu tài sản: là chính quyền đặc biệt do một khu vực có sở hữu tài sản thuộc một hạt thành lập ra để quản lý tài sản. Dạng chính quyền này hầu như không có ở các khu vực thành thị mà phần lớn tồn tại ở các vùng làm nông nghiệp hoặc vùng núi. Các tài sản phổ biến là núi, rừng cùng với những thứ như kênh tưới tiêu, đầm lầy, nghĩa địa, đất ở, đất nông nghiệp và suối nước nóng.

Chính quyền hiệp hội phát triển địa phương: là chính quyền được thành lập bởi hai hay nhiều chính quyền địa phương thông thường để thực hiện một cách toàn diện và hệ thống trên cơ sở kế hoạch phát triển bao quát việc lấy và chuẩn bị các địa điểm phục vụ xây dựng các thiết bị công cộng.

3. Khái quát hệ thống đô thị ở Nhật Bản

Hệ thống đô thị ở Nhật Bản được chia thành 6 loại như sau:

(1) Thủ đô: là thành phố Tokyo, được phân định là Đô theo Luật tự trị địa phương và có cấu trúc hành chính ngang với các Tỉnh.

(2) Đô thị cấp quốc gia: có dân số ít nhất là 500.000 người (nhưng trên thực tế hầu hết là trên 1 triệu người), với nhiều quyền hạn gần với các Tỉnh trong các lĩnh vực như phúc lợi xã hội, y tế công cộng, quy hoạch đô thị,... Ngoài ra, các luật riêng lẻ còn quy định các đô thị có nghĩa vụ như nhau trong các lĩnh vực quản lý quốc lộ và phổ cập giáo dục. Nhìn chung, chính quyền đô thị cấp quốc gia có chức năng hành chính trong từng lĩnh vực cụ thể trong khi chính quyền Tỉnh chịu trách nhiệm đối với các quyết định lớn. Các đô thị quốc gia thường được chia thành các khu hành chính (gọi là ku) và có các văn phòng ở từng khu để thực hiện các chức năng hành chính như đăng ký hộ tịch và thu thuế. Tính đến 4/2010 Nhật Bản có 19 đô thị thuộc loại này.

(3) Đô thị trung tâm: có dân số ít nhất là 300.000 người và nếu dân số dưới 500.000 người thì diện tích đất của thành phố phải ít nhất là 100 km2. Tính đến 4/2011, Nhật có 41 thành phố trung tâm và các thành phố này được giao chức năng gần như các thành phố quốc gia, ngoại trừ các chức năng có thể thực hiện hiệu quả và đồng bộ hơn ở cấp Tỉnh.

(4) Đô thị đặc biệt: có dân số trên 200.000 người. Năm 2011 Nhật có 40 thành phố đặc biệt được phân cấp ít chức năng hơn so với Thành phố quốc gia và thành phố trung tâm, ngoại trừ trong các lĩnh vực bảo vệ môi trường và hành chính quy hoạch đô thị.

(5) Đô thị thông thường: được xếp cùng cấp với Thị trấn và Làng nhưng có khác biệt là không thuộc các Quận (Gun), có dân số trên 50.000 người và một số điều kiện theo quy định của Luật tự trị địa phương.

(6) Khu hành chính tương đương với đô thị: là 23 đặc khu của Tokyo. Đây là những đơn vị hành chính với bộ máy riêng, được coi như những thành phố. Tuy nhiên, chức năng, quyền hạn của các đặc khu này có phần hẹp hơn so với các đô thị thông thường, ví dụ như không được phân cấp dịch vụ cung thoát nước, phòng cháy chữa cháy, …

4. Mô hình tổ chức chính quyền đô thị ở Nhật Bản

Chính quyền đô thị Nhật Bản có hai nhánh cơ bản: lập pháp và hành pháp. Nhánh lập pháp ban hành các quy định của thành phố, quyết định ngân sách. Hội đồng thành phố thuộc nhánh này. Nhánh hành pháp thực thi các chính sách do nhánh lập pháp quyết định. Thị trưởng thành phố và các ủy ban hành chính thuộc nhánh này.

Thị trưởng do nhân dân trực tiếp bầu ra và có nhiệm kỳ 4 năm. Thị trưởng chịu trách nhiệm đối với toàn bộ hoạt động của chính quyền đô thị và có quyền đại diện cho chính quyền đô thị trong quan hệ với bên ngoài. Ngoài ra, thị trưởng còn có một số quyền quan trọng khác như quyền ban hành các quy định, dự thảo ngân sách, đề xuất các dự luật, và bổ nhiệm hay miễn nhiệm nhân viên.

Hội đồng đô thị cũng là cơ quan do nhân dân trực tiếp bầu ra với các thành viên có nhiệm kỳ 4 năm. Đây là bộ phận hoạch định chính sách cho chính quyền đô thị, có quyền bỏ phiếu đối với các vấn đề thuộc phạm vi quyền hạn của mình. Bên cạnh đó, Hội đồng còn có một số quyền khác như quyền bầu cử (các vị trí thị trưởng, phó thị trưởng, thành viên ban bầu cử), quyền thanh tra (xem xét các tài liệu của chính quyền và yêu cầu các báo cáo của thị trưởng về việc thu chi, việc quản lý các hoạt động của chính quyền địa phương, việc thi hành các nghị quyết) và quyền điều tra (các hoạt động của chính quyền thành phố cũng như yêu cầu việc nộp các hồ sơ sổ sách hay việc trình diện và chứng nhận của các cử tri và những người có liên quan khác)

Các ủy ban hành chính được thiết lập ra để hỗ trợ thị trưởng trong việc thực hiện các nhiệm vụ đặc biệt tùy thuộc vào chức năng quyền hạn của từng ủy ban.

5. Cơ chế hoạt động của chính quyền đô thị ở Nhật Bản

Chính quyền địa phương nói chung và chính quyền đô thị của Nhật Bản nói riêng áp dụng "hệ thống tổng thống" (presidential system) để đảm bảo sự tách biệt về quyền lực giữa thị trưởng và hội đồng đô thị, nhờ đó đạt được sự kiểm soát và cân bằng quyền lực giữa hai bên.

Các điểm chính của cơ chế kiểm soát và cân bằng này như sau:

5.1. Bỏ phiếu bất tín nhiệm thị trưởng và việc giải tán hội đồng đô thị

Trong trường hợp diễn ra mâu thuẫn không thể giải quyết giữa thị trưởng và hội đồng đô thị thì hội đồng có quyền tiến hành bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với thị trưởng. Bất kỳ cuộc bỏ phiếu nào như vậy để được thông qua thì số đại biểu cần thiết theo quy định phải từ 2/3 số thành viên hội đồng trở lên và bản kiến nghị phải nhận được sự đồng ý của ít nhất 3/4 số thành viên hội đồng.

Nếu bản kiến nghị bất tín nhiệm được chấp nhận thì đến lượt thị trưởng có quyền giải tán hội đồng. Đây là cơ chế nhờ đó sự bế tắc giữa Thị trưởng và Hội đồng cuối cùng có thể được giải quyết, thông qua yêu cầu đánh giá công bằng của cử tri.

Nếu Hội đồng thông qua bản kiến nghị bất tín nhiệm đối với Thị trưởng và Thị trưởng không giải tán Hội đồng trong vòng một thời gian quy định (10 ngày) thì Thị trưởng tự động bị mất chức.

Tương tự, nếu Hội đồng một lần nữa thông qua bản kiến nghị bất tín nhiệm Thị trưởng trong cuộc họp đầu tiên được nhóm họp sau khi giải tán thì Thị trưởng không còn quyền giải tán và sẽ mất chức vào ngày thông báo thừa nhận của cuộc bỏ phiếu bất tín nhiệm lần hai.

5.2. Quyền phủ quyết của Thị trưởng

Thị trưởng có quyền từ chối các quyết định đã được Hội đồng phê chuẩn và yêu cầu Hội đồng xem xét lại các quyết định này. Quyền này bao gồm một quyền phủ quyết chung (xét lại thông thường) và và một quyền phủ quyết đặc biệt (xét lại các quyết định hoặc bầu cử bất hợp pháp). Quyền phủ quyết chung được áp dụng khi Thị trưởng phản đối các quyết định mà Hội đồng phê chuẩn về việc thiết lập, sửa đổi hoặc bãi bỏ các quy định của thành phố hay ngân sách và việc sử dụng quyền này tùy thuộc vào ý muốn của Thị trưởng. Tuy nhiên, nếu từ 2/3 số thành viên hội đồng trở lên bỏ phiếu lần nữa ủng hộ quyết định đó thì nó được phê chuẩn và không thể bị phủ quyết lần thứ hai. Quyền phủ quyết đặc biệt được dùng như một phương tiện để ngăn ngừa các hành động bất hợp pháp và việc sử dụng nó là bắt buộc đối với Thị trưởng.

5.3. Quyền đặc biệt của Thị trưởng

Quyền đặc biệt được Thị trưởng sử dụng trong những tình huống mà thông thường thuộc thẩm quyền của Hội đồng. Có hai tình huống: i) Thị trưởng thay mặt Hội đồng khi Hội đồng không nhóm họp, hoặc khi số lượng thành viên Hội đồng dưới 1/2 số đại biểu quy định, hoặc khi các vấn đề thuộc phạm vi quyền hạn của Hội đồng vẫn chưa được giải quyết; ii) Hội đồng ủy quyền cho Thị trưởng trong một số vấn đề nhỏ để giúp thực hiện hiệu quả hơn các nhiệm vụ của chính quyền đô thị.

Tài liệu tham khảo

Japan Fact Sheet, Local Self-Government, Web Japan: http://web-japan.org/
Local Government in Japan, Council of Local Authorities for International Relations (CLAIR), 3/2010
Satoru Ohsugi, The Large City System, Council of Local Authorities for International Relations (CLAIR), 3/2011
Satoru Ohsugi, The Organization of Local Government Administration in Japan, Council of Local Authorities for International Relations (CLAIR), 7/2009
Farrukh Iqbal, Evolution and Salient Characteristics of the Japanese Local Government System, World Bank Institute, 2001

Bài viết tham khảo:

1. Chính quyền đô thị ở một số quốc gia trên thế giới và những kinh nghiệm đối với Việt Nam; TS Quách Thị Minh Phượng - Học viện Chính trị khu vực II, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh.

2. Tìm hiểu về xây dựng chính quyền đô thị ở Nhật Bản; Người viết: TS. Hoàng Minh Hằng, Viện Nghiên cứu Đông Bắc Á.

3. Chính quyền đô thị: kinh nghiệm gì từ Hàn Quốc, Thái Lan, Nhật Bản; PGS.TS. Vũ Hồng Anh - Viện Nghiên cứu lập pháp – Ủy ban Thường vụ Quốc hội.