Nội dung được biên tập từ chuyên mục tư vấn luật Hành chính của Công ty luật Minh Khuê

>> Luật sư tư vấn pháp luật Hành chính, gọi:  1900.6162

1. Cơ sở pháp lý: 

- Nghị định số 42/2009/NĐ-CP

2. Đô thị là gì?

Đô thị là khu vực tập trung đông dân cư sinh sống và chủ yếu hoạt động trong những lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội, du lịch và dịch vụ của cả nước hoặc vùng lãnh thổ bao gồm thị trấn, thị xã, thành phố (thành phố trực thuộc tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương).

3. Vai trò và giới hạn của Nhà nước trong quản lý và phát triển đô thị

Nhà nước là chủ thể quản lý và phát triển đô thị (PTĐT) thông qua thiết lập định hướng, mục tiêu, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, kiến tạo thể chế, môi trường, tổ chức không gian trong quản lý và PTĐT. Những yếu tố này là điều kiện quan trọng quyết định cho sự PTĐT. Nhà nước đưa ra những dự báo, thông tin đa dạng, toàn diện về các lĩnh vực liên quan đến PTĐT, định hướng cho sự phát triển của thị trường, doanh nghiệp (DN) và xã hội liên quan đến đô thị.

Tuy nhiên, Nhà nước cũng có những giới hạn trong quản lý và PTĐT. Đời sống và nhu cầu PTĐT rất đa dạng trong khi các chính sách, pháp luật của Nhà nước không thể bao phủ hết, có những khoảng hở, khoảng mờ mà chính sách, pháp luật chưa bao quát được. Điều này đòi hỏi cần có thị trường, DN, cộng đồng xã hội tham gia.

Nhà nước thiết lập chiến lược, quy hoạch PTĐT, kiến tạo ra diện mạo của đô thị trong hiện tại và tương lai. Quy hoạch phù hợp là điều kiện cần cho sự phát triển bền vững của đô thị và ngược lại, quy hoạch không phù hợp sẽ tạo ra điểm nghẽn, rào cản cho phát triển, phá vỡ triển vọng phát triển của đô thị. Tuy nhiên, việc hiện thực hóa quy hoạch đô thị, mục tiêu, tầm nhìn PTĐT không thể chỉ có vai trò, bàn tay của Nhà nước. Trong khi Nhà nước không có đủ nguồn lực để đầu tư cho phát triển và cũng không bảo đảm thực hiện có hiệu quả nếu thiếu vắng sự tham gia của thị trường và xã hội. Giới hạn vai trò của Nhà nước trước hết là sự khan hiếm về nguồn lực, khi Nhà nước cần thực hiện nhiều ưu tiên đầu tư phát triển, không chỉ là đầu tư cho PTĐT. Quá trình hoạch định và thực thi chính sách, thể chế luôn có những độ trễ nhất định dẫn đến hiệu lực, hiệu quả quản lý bị ảnh hưởng.

4. Vai trò và khuyết tật của thị trường, doanh nghiệp trong quản lý và phát triển đô thị

Thị trường, DN tham gia vào quá trình quản lý và PTĐT với vai trò là đối tượng quản lý, chủ thể tham gia vào quá trình xây dựng chính sách và thực hiện các chính sách PTĐT. Thị trường, DN với nguồn lực về tài chính, khoa học – công nghệ có vai trò quan trọng trong thực hiện các mục tiêu PTĐT, biến các mục tiêu chính sách thành kết quả PTĐT. Trên thực tế, khu vực thị trường, DN hiện diện trong mọi lĩnh vực đời sống của đô thị, từ xây dựng hạ tầng kỹ thuật đến hạ tầng xã hội, từ kinh tế đến văn hóa – xã hội. Sự hiện diện của DN và thị trường là động lực quan trọng cho sự PTĐT. Các đô thị có DN mạnh, thị trường mạnh cũng chính là những đô thị phát triển.

Tuy nhiên, các DN có xu hướng đi theo mục tiêu lợi nhuận, đầu tư vào các lĩnh vực có nhiều lợi nhuận. Vì vậy, có một số lĩnh vực cần cho PTĐT nhưng không thu hút được sự quan tâm của các DN, do không có lợi nhuận lớn hoặc thời gian thu được lợi nhuận kéo dài. Bên cạnh đó, đầu tư PTĐT thường có quy mô vốn đầu tư lớn nên các DN cần có sự liên kết, hợp tác trong khi các DN cùng ngành thường có sự cạnh tranh với nhau hoặc ở một xu hướng khác là cố kết, tạo sức mạnh để duy trì độc quyền mua, độc quyền bán, phá vỡ cân bằng thị trường nếu thiếu sự quản lý và kiểm soát hiệu quả của Nhà nước.

5. Vai trò và hạn chế của xã hội trong quản lý và phát triển đô thị

Quá trình quản lý và PTĐT không thể tách rời vai trò của Nhà nước, thị trường và xã hội. Nếu như Nhà nước thiết lập mục tiêu, kiến tạo môi trường, là chủ thể quản lý, thị trường phân phối nguồn lực, đầu tư phát triển thì xã hội tham gia vào quá trình quản lý và PTĐT với vai trò là một trong các chủ thể cung cấp nguồn lực cho PTĐT, chủ thể tham gia vào quá trình quản lý và PTĐT, đối tượng thụ hưởng, chịu tác động của chính sách PTĐT. Bản thân Nhà nước, thị trường có những giới hạn của mình trong quản lý và PTĐT. Nhà nước cần phải giải quyết bài toán mục tiêu lợi ích cho đại bộ phận, lợi ích chung, thị trường giải quyết bài toán phát triển theo mục tiêu lợi nhuận, vì vậy, có những khía cạnh, những lĩnh vực của PTĐT có những khoảng trống, những điểm thấp, những thiếu hụt cần có vai trò xã hội. Xã hội bù đắp những thiếu hụt này để tạo ra sự hài hòa trong PTĐT.

Tuy nhiên, do tính đa dạng của mình, sự tham gia của xã hội vào quản lý và PTĐT gặp những giới hạn. Các giai tầng, cộng đồng, nhóm xã hội rất đa dạng, tính thuần nhất không cao, dễ tạo ra tình trạng phân tán, nếu thiếu cơ chế huy động, tập hợp xã hội thống nhất. Các tổ chức xã hội có lúc, có nơi quan tâm chủ yếu đến lợi ích của thành viên mà chưa quan tâm đầy đủ đến lợi ích chung của toàn xã hội, hình thành nên các nhóm lợi ích đa dạng nhiều khi xung đột nhau. Hoạt động phi lợi nhuận cũng là khu vực mà DN dễ lợi dụng tìm cách trốn thuế, chuyển giá; còn nếu dựa vào hỗ trợ từ ngân sách nhà nước thì tiềm ẩn nguy cơ bị hành chính hóa, làm hạn chế tính tự chủ, tính đại diện bảo vệ cho quyền lợi hội viên.

6. Vấn đề đặt ra trong mối quan hệ giữa Nhà nước, thị trường và xã hội trong quản lý và phát triển đô thị

Một là, việc phân chia địa giới, xây dựng bộ máy quản lý nhà nước (QLNN) ở đô thị vẫn được tiếp cận theo hướng quản lý hành chính nhà nước tương tự quản lý khu vực nông thôn. Nếu như ở nông thôn, sự phân định địa giới các đơn vị hành chính có những dấu hiệu tự nhiên để nhận diện thì đô thị luôn là một thể thống nhất. Sự phân định địa giới hành chính trong đô thị chỉ có ý nghĩa tương đối khi dòng chảy dịch vụ công, các yếu tố hạ tầng đô thị luôn thống nhất, liền mạch và không thể phân chia. Việc phân chia địa giới hành chính chủ yếu để quản lý dân cư nhưng tạo ra những khó khăn trong quản lý, dẫn đến khó xác định được trách nhiệm của cơ quan quản lý đối với các vấn đề phát sinh, thậm chí buông lỏng quản lý ở địa bàn giáp ranh giữa hai đơn vị hành chính của đô thị.

Mặc dù bước đầu có sự điều chỉnh về chức năng, nhiệm vụ, tuy nhiên, về cơ bản bộ máy chính quyền ở đô thị chưa có nhiều khác biệt so với chính quyền ở nông thôn khi vẫn tồn tại ba cấp hành chính, trong khi đó đặc điểm của đời sống đô thị, dân cư đô thị có nhiều khác biệt. Sự đa dạng của dân cư đô thị, nhu cầu về dịch vụ công, sự đa dạng về các hoạt động kinh tế đòi hỏi bộ máy QLNN về đô thị cần phù hợp hơn. Khung thể chế cho quản lý đô thị cũng còn những bất cập, hạn chế, ảnh hưởng đến quá trình quản lý và PTĐT.

Hai là, thể chế quản lý đô thị mới chú ý đến việc quản lý đời sống đô thị, nhìn thị trường và xã hội là đối tượng quản lý mà chưa có những quy định thực sự đầy đủ để phát huy vai trò là người tham gia của thị trường và xã hội vào quá trình quản lý và PTĐT. Chính vì vậy, việc định danh vai trò, trách nhiệm của thị trường và xã hội trong quản lý và PTĐT thường mang tính định hướng, khái quát mà chưa được cụ thể. Sự tham gia của thị trường và xã hội vào quá trình quản lý và PTĐT như thế nào, bằng cách nào, vào những nội dung nào vẫn cần tiếp tục được hoàn thiện.

Việc thiếu khung thể chế về thị trường và xã hội trong quản lý và PTĐT cũng dẫn đến sự tham gia của thị trường và xã hội vào quá trình PTĐT mang tính tự phát, trong một số trường hợp khi có vấn đề phát sinh, các cơ quan QLNN thiếu các quy định cần thiết để xử lý.

Ba là, ở khu vực thị trường, DN, ngoài trách nhiệm xã hội luôn quan tâm đến vấn đề lợi nhuận. Các DN có xu hướng dành vốn đầu tư cho các ngành, lĩnh vực có khả năng thu hồi vốn cao mà chưa dành sự quan tâm đúng mức đến các lĩnh vực có rủi ro cao, cần nhiều thời gian để thu được lợi nhuận. Đầu tư vào thị trường bất động sản, thị trường nhà ở, kinh doanh thương mại luôn có sức hấp dẫn đối với thị trường, DN ở các đô thị, trong khi các lĩnh vực đầu tư về hạ tầng xã hội, các lĩnh vực đầu tư liên quan đến các nhóm đối tượng yếu thế trong đời sống đô thị, khu vực thị trường, DN tham gia tương đối ít, nhỏ lẻ.

Bên cạnh đó, với xu hướng tối đa hóa lợi nhuận, thị trường có thiên hướng không quan tâm đầy đủ, thậm chí hy sinh lợi ích công cộng. Điều này ảnh hưởng đến sự phát triển bền vững của đô thị. Đồng thời, do nhiều nguyên nhân, thị trường không ít trường hợp có tính tự phát, chạy theo lợi nhuận nên gây ra những khủng hoảng khác nhau, ảnh hưởng đến đời sống của đô thị.

Bốn là, sự tham gia của xã hội vào quá trình quản lý và PTĐT còn một số hạn chế trên các phương diện. Tính chủ động trong tham gia vào quá trình quản lý đô thị của cộng đồng xã hội vẫn còn hạn chế nhất định. Sự phản hồi về chính sách PTĐT chưa được cộng đồng xã hội chú ý. Mặt khác, do tính đa dạng của cộng đồng xã hội nên cũng đa dạng về lợi ích. Xu hướng phân tán về mục tiêu, định hướng dẫn đến việc thỏa mãn, đáp ứng được đầy đủ nhu cầu của xã hội trong quản lý và PTĐT gặp nhiều khó khăn. Một số trường hợp nhu cầu của xã hội, nhu cầu của DN và mục tiêu phát triển của Nhà nước còn có mâu thuẫn, khác biệt cần có phương án giải quyết để hài hòa lợi ích.

Cơ chế, chính sách đối với xã hội trong quản lý và PTĐT còn những khiếm khuyết. Cơ chế về sự tham gia của xã hội vào quản lý và PTĐT vẫn tương đối phân tán, rải rác trong các quy định khác nhau và khó nắm bắt. Nhận diện yếu tố xã hội trong quản lý và PTĐT vẫn thiếu thống nhất trong quá trình quản lý dẫn đến việc huy động sự tham gia không đầy đủ. Xã hội trong quản lý và PTĐT cần được hiểu là hệ thống xã hội với các thành phần, cấu trúc, các mối quan hệ xã hội phức tạp là một yếu tố quyền lực đạo đức, văn hóa, xã hội bên cạnh quyền lực chính trị (Nhà nước) và quyền lực kinh tế (thị trường).

Trên đây là tư vấn của chúng tôi.  Nếu còn vướng mắc, chưa rõ hoặc cần hỗ trợ pháp lý khác bạn vui lòng liên hệ bộ phận tư vấn pháp luật trực tuyến qua tổng đài điện thoại số: 1900.6162 để được giải đáp.

Rất mong nhận được sự hợp tác!

Trân trọng./.

Luật Minh Khuê - Sưu tầm & biên tập