Một nền văn hóa quyền con người trong xây dựng hiến pháp chịu ảnh hưởng của xung đột

1. Loại Hiến pháp

Đặc điểm và bản chất của hiến pháp và xã hội ảnh hưởng rất nhiều đến việc hình thành, giới hạn và hiện thực hóa văn hóa quyền con người. Khó có thể hiểu được các yếu tố then chốt này nếu chỉ đọc các quy định về quyền con người trong các hiến pháp khác nhau thường thể hiện bằng những công thức giống nhau ngay cả trong các truyền thống pháp luật và hệ thống hiến pháp khác nhau. Có những loại hình hiến pháp khác nhau và hiến pháp có ý nghĩa khác nhau đối với các nhóm khác nhau. Một số người nhìn nhận hiến pháp như một “thực thể sống” bởi chúng bắt rễ và phát triển từ những thông lệ, truyền thống pháp lý lâu dài, ví dụ như của Vương quốc Anh. Các hiến pháp khác được coi là nền tảng khung cho các thể chế của chính phủ và cách thức liên hệ giữa các cơ quan trong hệ thống chính phủ. Các bản hiến pháp đó chủ yếu quy định về quyền con người như là cơ chế bảo đảm chống lại lạm dụng quyền lực công. Một ví dụ nổi tiếng là Hiến pháp hơn 200 năm tuổi của Hoa Kỳ (1789), do các đại biểu đại diện cho 13 tiểu bang lúc bấy giờ soạn thảo. Các bản hiến pháp có thể được mô tả là có “tính cách mạng” bởi vì hướng tới đạt các kết quả nhất định về mặt xã hội, và được coi là căn cứ để sắp xếp lại nhà nước và xã hội. Hiến pháp mới của Bolivia (2009) do Tổng thống người bản địa đầu tiên chủ trì soạn thảo đã đặt ra mục tiêu “tái lập” tính hợp pháp của nhà nước không chỉ dựa trên sự thừa nhận các dân tộc khác nhau, mà còn đòi hỏi sự tham gia sâu rộng hơn của các dân tộc bản địa vào sự phát triển kinh tế, chính trị nói chung. Một Quốc hội lập hiến đã xây dựng nên Hiến pháp Nam Phi (1996) để loại bỏ trật tự cũ và thay đổi hoàn toàn trật tự trong quốc gia với tiêu chí dân chủ dựa trên sự “không phân biệt chủng tộc và giới tính” (Điều 1(b)). Sau 6 năm nội chiến, năm 2007, Nepal ban hành Hiến pháp lâm thời thành lập nền cộng hòa liên bang thay thế 240 năm chế độ phong kiến. Hiến pháp lâm thời này cho phép xây dựng một bản hiến pháp chính thức để “tái cấu trúc” đất nước. Bolivia, Nepal và Nam Phi là một số trong các quốc gia cho thấy nhu cầu căn bản trong xây dựng hiến pháp để tạo nên một thỏa thuận xã hội giải quyết những vấn đề liên quan đến đặc thù nhà nước và công dân. Các hiến pháp đó sử dụng quyền con người như một kênh trung gian của quyền lực xã hội, trong một số trường hợp, quyền con người còn được sử dụng để thể hiện bức tranh lý tưởng về nhà nước.

2. Hiến pháp của châu Âu lục địa còn được gọi là “bộ luật”

Cuối cùng, Hiến pháp của châu Âu lục địa còn được gọi là “bộ luật” nhằm nhấn mạnh rằng thẩm quyền nhà nước được ủy thác và giới hạn bởi đạo luật tối cao. Mỗi loại hiến pháp hỗ trợ và được hỗ trợ bởi những lựa chọn và giá trị đạo đức nhất định. Các nhà lập hiến có thể cần biết về đòi hỏi này để không chỉ quan tâm đến việc đưa các quyền này vào hiến pháp mà bỏ qua thực tế rằng ngôn từ của luật còn được áp dụng trong hoàn cảnh thực tế. Những trụ cột tinh thần của các bản hiến pháp có thể được gói gọn trong các từ như “nền dân chủ không phân biệt chủng tộc” ở Nam Phi, “tính đa nguyên dân tộc” ở Bolivia và Ecuador, và “tái cấu trúc” tại Nepal. Những khái niệm mang tính định hướng đó ảnh hưởng đến hành vi chính trị trong hệ thống hiến pháp, thể hiện văn hóa chính trị của đối tượng nó phục vụ và cho phép các nhà lập hiến tham chiếu đến như là “một văn bản sống”. Văn hóa quyền con người chắc chắn không thể tách biệt khỏi hiến pháp. Phần dưới đây sẽ tập trung vào xây dựng văn hóa quyền con người khi xây dựng hiến pháp trong một nhà nước chịu ảnh hưởng của xung đột. Các hiến pháp này thường đòi hỏi sự thống nhất rõ ràng trong hoàn cảnh khó khăn. Chúng được xây dựng để khắc phục trật tự xã hội cũ, các nhóm lãnh thổ với những hệ thống quyền lực sâu rộng, các nguồn quy phạm pháp lý và giá trị đối nghịch nhau.

3. Giải quyết sự vi phạm quyền con người trong quá khứ

Không chỉ cần nhận thức rằng sự vi xâm phạm quyền con người diễn ra rộng khắp trong các cuộc xung đột đã qua, mà chúng còn cần được giải quyết bằng các cách thức khác với tố tụng ở tòa án. Trong một số trường hợp, kế hoạch xây dựng hiến pháp chỉ khả thi nếu việc đầu tiên, hoặc ít nhất là đồng thời phải giải quyết vấn đề bất công trong quá khứ. Nguy cơ thất bại trong giải quyết các vi phạm đó có thể làm phương hại đến các nỗ lực xây dựng hiến pháp, đến tạo dựng nền tảng cho văn hóa quyền con người. Tuy nhiên, các nỗ lực giải quyết sự bất công trong lịch sử lại có thể gây tổn hại đến việc thiết lập hòa bình và khơi dậy sự chia rẽ sâu sắc. Sự phân biệt đối xử có hệ thống dựa vào các đặc tính riêng cùng với một nhà nước chuyên chế, với thời gian dài áp dụng các quy định khẩn cấp, hoặc bạo lực của nhà nước đối với công dân có thể là sự vi phạm quyền con người nghiêm trọng. Tại Trung Mỹ và Mỹ La-tinh, khi quá trình tìm kiếm sự thật và hòa giải được khởi động, bạo lực của nhà nước và các trường hợp “mất tích” do nhà nước là trọng tâm của những cuộc đối thoại về hiến pháp. Tại Rwanda, trải nghiệm về nạn diệt chủng 1994 đã tác động đến cách thức quy định về quyền con người trong Hiến pháp 2003, cũng tương tự như trường hợp của Campuchia. Tại Iraq, các nhà lập hiến vào năm 2005 phải chịu áp lực từ các nhóm từng chịu đàn áp thô bạo. Ngoài ra, nạn nhân của những vụ xâm phạm quyền con người bởi các chủ thể nhà nước hoặc phi nhà nước, cùng với những người ủng hộ các nạn nhân là những nhân tố quan trọng mới xuất hiện trong quá trình xây dựng hiến pháp. Trong bối cảnh trên, một số quốc gia đã thiết lập nhiều cơ chế khác nhau trong các giai đoạn đầu xây dựng hiến pháp nhằm mục đích hòa giải và giải quyết vấn đề công lý giai đoạn chuyển đổi. Rất nhiều cơ chế đã được áp dụng, bao gồm ủy ban hòa giải và tìm kiếm sự thật, các cuộc điều tra tội phạm trong quá khứ, các biện pháp “hàn gắn quá khứ”, ưu đãi hoặc ân xá có điều kiện, tòa án hình sự, các luật tạm thời để khắc phục tình trạng các quy định cũ không còn hiệu lực và chưa có các biện pháp pháp lý mới thay thế.

4. Hệ thống phân bố quyền lực nói chung

Hiến pháp phân bổ quyền lực và thẩm quyền, cho nên người ta mới tranh đấu vì nó, nhất là khi các kết quả chủ yếu vẫn được thể hiện bằng các thuật ngữ phân định kẻ thắng người thua. Về căn bản, xây dựng hiến pháp liên quan nhiều đến chính trị. Hệ thống quyền lực được hình thành từ những xung đột và chia rẽ trước đó. Tiến trình xây dựng hiến pháp gần đây của Ecuador chứng minh cho quan điểm này. Đứng trước thực tế đáng buồn của hệ thống chính trị với 8 đời tổng thống trong khoảng 11 năm từ 1995 đến 2006, 82% người dân Ecuador đã bỏ phiếu thành lập Quốc hội lập hiến vào tháng 4 năm 2007 để soạn thảo hiến pháp mới. Hiến pháp mới đã đưa ra nhiều thay đổi nhằm khơi thông thế bế tắc giữa nhóm hành pháp và lập pháp bằng cách tăng quyền lực cho nhánh hành pháp để nhánh này có thể giải tán Quốc hội một lần trong mỗi nhiệm kỳ với điều kiện Tổng thống cũng từ chức và kêu gọi tổng tuyển cử. Cũng theo Hiến pháp mới, Tổng thống có thể có nắm quyền nhiều nhiệm kỳ 4 năm liên tục và có quyền kiểm soát Ngân hàng trung ương, cơ quan ngày càng có quyền về nguồn thu, bao gồm cả quyền tăng thuế và tái phân phối đất đai phi sản xuất. Để đảm bảo dân chủ cho người dân và phân quyền cho địa phương, hội đồng nhân dân được thành lập ở cấp địa phương. Ngoài ra, nhà nước cũng được tổ chức lại bao gồm các thành phần các dân tộc,; chính quyền trung ương phải tham vấn nhưng không bắt buộc phải nhận được sự chấp thuận của người bản địa trước khi tiến hành khai khoáng trên các vùng đất truyền thống của họ. Trong cuộc trưng cầu ý kiến người dân, 63,9% người Ecuador ủng hộ bản Hiến pháp mới. Vấn đề quyền con người có thể được hiểu rõ hơn khi đặt câu hỏi về sự vận hành rộng hơn của quyền lực, ví dụ như, liệu một quốc gia cần phải có trung tâm quyền lực mạnh hoặc một văn hóa quyền con người quốc gia để điều tiết sự chia rẽ sâu sắc trong xã hội hay không? Hay là các nhóm khác nhau chỉ thể hiện sự trung thành đối với các tổ chức đại diện của mình, củng cố quá trình phân quyền ở cấp địa phương, trao cho các địa phương quyền quyết định về văn hóa quyền con người?

5. Quan điểm “pháp lý” hay “chính trị” về hiến pháp

Hiến pháp ít khi quy định cụ thể về các nội dung của văn hóa quyền con người. Thay vào đó, hiến pháp là công cụ tổng quát tạo cơ hội cho việc giải thích pháp luật, đặc biệt là khi các điều khoản được hiểu khác nhau. Các nhà lập hiến phải giải quyết được câu hỏi ai là người xây dựng văn hóa quyền con người thông qua quyền giải thích các điều khoản về quyền con người. Trên nguyên tắc, các đạo luật về quyền (bills of rights) được thực thi về mặt pháp lý và do vậy, là nơi hữu hiệu nhất ghi nhận các điều khoản về quyền con người. Ngày nay, đa phần các nền dân chủ đều viện dẫn đến hiến pháp như là luật tối cao và thể hiện xu hướng khuyến khích người dân sử dụng nhánh tư pháp để bảo vệ quyền lợi của mình chống lại những hành động của công quyền, bao gồm cả các hoạt động “tranh chấp về lợi ích công”. Xu hướng này thể hiện quan điểm pháp lý về văn hóa quyền con người. Các tác nhân thay đổi đứng đàng sau quan điểm này là những nhóm lo sợ rằng những thay đổi chính trị trong tương lại có thể gây tác hại đến các yêu sách của họ. Các đạo luật về quyền ngày càng mở rộng và dài hơn, ổn định hơn vì chúng ngày càng khó sửa đổi hơn so với các điều khoản khác của Hiến pháp. Ngày càng nhiều quốc gia phê chuẩn các văn kiện quốc tế về quyền con người; tác động nhiều đến việc pháp lý hóa văn hóa quyền con người. Trên thực tế, pháp lý hóa văn hóa quyền con người có hạn chế riêng: nó chỉ mở rộng được nếu có tư pháp độc lập, tự chủ và có năng lực, và người được hưởng lợi thực sự có thể chỉ là người có nguồn lực để khởi kiện và thắng kiện trong từng trường hợp riêng lẻ. Các nhà hoạt động thực tiễn cũng thừa nhận rằng, trong bối cảnh chia rẽ sâu sắc, khả năng của hiến pháp trong việc khắc phục các quy phạm đang tồn tại trong xã hội và đời sống chính trị trước đó phụ thuộc vào việc có đạt được sự thống nhất về các vấn đề giữa các nhóm và nhân tố khác nhau. Mà đó lại là một quá trình chính trị hơn là pháp lý. Sự tham gia của người dân trong xã hội vào việc xây dựng hiến pháp cũng cho thấy quá trình này không chỉ là việc của các luật sư. Trên thực tế, người dân cùng tham gia có nghĩa là quyền con người được xem xét cả bên ngoài địa hạt pháp lý. Tại những quốc gia bị chia rẽ sâu sắc, các nhà lập hiến cũng nhận thấy hạn chế của các thủ tục pháp lý trong giải quyết những nguyên nhân và hậu quả của sự chia rẽ, ví dụ như bất bình đẳng xã hội do chỉ có một số lượng rất ít luật sư và thẩm phán đạt tiêu chuẩn. Những chính trị gia và lực lượng ủng hộ có thể có quan điểm cho rằng việc quyết định liên quan đến nội dung quan trọng cần phải là một quá trình dân chủ cho phép các bên thống nhất về giá trị xã hội chung, với các chức danh được bầu và bị bãi nhiệm chịu trách nhiệm về các quyết định.

Luật Minh Khuê ( sưu tầm và biên tập )