1. Mô hình pháp điển hóa pháp luật Việt Nam nên theo hướng xây dựng bộ pháp điển theo chủ đề

Xuất phát từ các yêu cầu đặt ra đối với công tác hệ thống hóa pháp luật trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam nêu trên, mô hình pháp điển hóa pháp luật Việt Nam nên theo hướng xây dựng bộ pháp điển theo chủ đề.

Theo đó, toàn bộ các quy phạm pháp luật hiện hành sẽ được tập hợp, sắp xếp, pháp điển hóa theo từng chủ đề để đưa vào bộ pháp điển. Sau khi có bộ pháp điên thì chỉ những quy phạm pháp luật ở trong bộ pháp điển là có giá trị pháp lý, những quy phạm pháp luật được ban hành trước đây mà không được đưa vào bộ pháp điển thì sẽ không có giá trị pháp lý. Những quy phạm pháp luật được ban hành sau khi có bộ pháp điển sẽ được cơ quan pháp điển quốc gia tập hợp, sắp xếp để đưa vào bộ pháp điển theo chủ đề. Trường hợp sửa đổi, bổ sung các quy phạm pháp luật trước đây thì cơ quan ban hành văn bản phải chỉ rõ sửa đổi, bổ sung những điều khoản, để mục nào của bộ pháp điển. Bộ pháp điển không chi có giá trị sử dụng mà còn có giá trị pháp lý và được viện dẫn trước Tòa án, được sử dụng như văn bản gốc.

2. Tiến hành pháp điển như thế nào để đem lại hiệu quả tối đa?

Pháp điển hóa đem lại rất nhiều lợi ích không chỉ cho người dân mà cho cả cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước. Đó là việc tạo lập được một hệ thống pháp luật công khai, minh bạch, thân thiện, dễ tiếp cận. Theo đó, quy định trong các văn bản pháp luật hiện hành của các cơ quan nhà nước ở trung ương sẽ được tập hợp, sắp xếp theo các chủ đề đã được xác định với những tiêu chí nhất định. Những chủ đề sẽ hợp thành bộ pháp điển gồm toàn bộ các quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành đang có hiệu lực áp dụng, những quy phạm nào không nằm trong bộ pháp điển sẽ không có giá trị pháp lý. Để làm được bộ pháp điển này, cách làm đơn giản và khôn ngoan nhất là trích các mảng quy định liên quan đến từng chủ đề lớn trong các văn bản hiện hành, rồi đưa nguyên vẹn vào các vị trí thích hợp trong khung định sẵn của bộ pháp điển. Như vậy, việc làm bộ pháp điển không yêu cầu người làm công tác pháp điển phải có kiến thức chuyên môn quá cao hoặc đưa ra cách thức pháp điển dựa trên việc phân tích, sắp xếp quá tỉ mỉ đối với từng vấn đề cụ thể mà chỉ cần thực hiện những thao tác kỹ thuật đơn giản là trích các điều khoản từ văn bản gốc và đưa vào vị trí thích hợp trong khung định sẵn của bộ pháp điển. Với cách làm này, chỉ trong một thời gian ngắn là có thể hình thành nên bộ pháp điển có thế chấp nhận được mặc dù có thể bộ pháp điển còn có những tồn tại, thiếu sót, nhưng những tổn tại này sẽ được khắc phục ở trong giai đoạn duy trì bộ pháp điển. Khi những tồn tại này được khắc phục, bộ pháp điển vừa để phục vụ cơ quan nhà nước trong áp dụng pháp luật, vừa nhằm bảo đảm việc tra cứu văn bản thuận lợi một cách tối đa cho mọi đối tượng trong xã hội.

3. Phạm vi của bộ pháp điển

Trong hệ thống pháp luật Việt Nam, có nhiều loại văn bản quy phạm pháp luật với thứ bậc hiệu lực pháp lý khác nhau, từ văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan trung ương đêh văn bản của chính quyền địa phương, từ Hiến pháp, luật, pháp lệnh đến các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh,... thì việc pháp điển sẽ được tiến hành đối với những văn bản nào?

Hiến pháp với ý nghĩa là văn bản có giá trị pháp lý cao nhất trong hệ thống pháp luật, các văn bản quy phạm pháp luật khác đều phải tuân theo và phù hợp với Hiến pháp. Do vậy, phạm vi pháp điển hóa sẽ không bao gồm cả Hiến pháp. Mặt khác, khi tiến hành pháp điển hóa theo hướng xây dựng bộ pháp điển theo chủ đề thì các quy phạm được pháp điển hóa sẽ không còn tồn tại ở văn bản gốc mà được chuyển vào từng phần, chương, điều tương ứng trong bộ pháp điển và như vậy, nếu pháp điển hóa cả Hiến pháp thì các quy định trong Hiến pháp do chứa đựng rất nhiều nội dung khác nhau nên có thể bị xé lẻ và thậm chí sẽ không tồn tại một văn bản là Hiến pháp nữa. Hơn thế việc sửa đổi, thông qua Hiến pháp luôn phải tuân theo một trình tự, thủ tục đặc biệt, trong khi đó, việc thông qua/phê duyệt bộ pháp điển dù có phức tạp đến đâu thì cũng không thể như việc thông qua Hiến pháp. Vì vậy, nên thống nhất không tiến hành pháp điển hóa đối với các quy định của Hiến pháp.

Đối với các văn bản pháp luật ngoài Hiến pháp, phải pháp điển hóa tất cả các văn bản quy phạm pháp luật của các Cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành. Cụ thể gồm (1) Luật, nghị quyết của Quốc hội; (2) Pháp lệnh, nghị quyết của ủy ban thường vụ Quốc hội; (3) Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; (4) Nghị định của Chính phủ; (5) Quyết định của Thủ tướng Chính phủ; (6) Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Thống tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; (7) Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; (8) Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; (9) Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước; (10) Nghị quyết liên tịch giữa ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ’ chức chính trị - xã hội; (11) Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

Cũng có người đề nghị nên pháp điển hóa cả văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành. Điều này có ưu điểm là chỉ cần có bộ pháp điển là có thể biết được tất cả các văn bản của các cơ quan có thẩm quyền ban hành, từ văn bản của cơ quan trung ương đêh văn bản của chính quyền địa phương. Tuy nhiên, thật khó để có thể sắp xếp, bố cục bộ pháp điển sao cho có thể chứa đựng được tất cả các quy phạm trong cả hệ thống pháp luật nên việc tra cứu, sử dụng đôi khi sẽ không thuận tiện, dễ dàng. Nước ta có 63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, dưới cấp tỉnh lại có cấp huyện, dưới cấp huyện lại có cấp xã nên việc pháp điển hóa quy phạm của chính quyền địa phương từ cấp tỉnh đến cấp xã vào trong một bộ pháp điển là không khả thi.

Vì vậy, trước mắt, chưa nên tiến hành pháp điển hóa quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương mà chỉ xây dựng bộ pháp điển gồm các quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành. Ưu điểm của phương án này là sẽ xây dựng được bộ pháp điển gọn nhẹ, dễ tra cứu, sử dụng. Các quy phạm pháp luật được sắp xếp theo trật tự, thứ bậc hiệu lực pháp lý của các văn bản từ cao đến thấp; các quy phạm pháp luật quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành được sắp xếp ngay sau các quy định được quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành nên việc tra cứu, áp dụng sẽ dễ dàng và có tính hệ thống hơn. Mặt khác, việc pháp điển hóa theo hướng này cũng giúp cơ quan ban hành văn bản có thể quản lý, kiểm soát được việc ban hành văn bản quy phạm của mình dễ dàng hơn.

4. Pháp điển hóa ở Hoa Kỳ

Hoa Kỳ là quốc gia được tổ chức dưới hình thức Liên bang. Bên cạnh pháp luật Liên bang, từng bang có hệ thống pháp luật riêng về những vấn đề, lĩnh vực mà mình được phân quyền. Do vậy, hệ thống hóa, pháp điển hóa pháp luật ở quốc gia này hết sức phức tạp. Tuy nhiên, Hoa Kỳ cũng có nhiều điểm thuận lợi mà nhiều quốc gia khác không có, chẳng hạn đó là sự phân định khá rạch ròi về thẩm quyền giữa chính quyền Liên bang và các chính quyền bang, giữa hệ thống cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp, tư pháp. Chính vì vậy, bên cạnh hệ thống án lệ đã được hình thành và duy trì từ lâu, hệ thống pháp luật thành văn tại đây cũng được tổ chức và quản lý một cách tương đối chặt chẽ.

Có thể thấy, ý tưởng pháp điển hóa đã có từ rất sớm ở Hoa Kỳ. Pháp điển hóa ở Hoa Kỳ có một quá trình lịch sử và hoàn toàn xuất phát từ nhu cầu thực tiễn. Hiện nay, ở phạm vi Liên bang đang tồn tại hai bộ pháp điển chính thức, đó là 1) Bộ pháp điển pháp luật Liên bang (United States Codes - USC), tập hợp phần lớn các luật đang có hiệu lực do Nghị viện Liên bang Hoa Kỳ ban hành về từng lĩnh vực; 2) Bộ pháp điển pháp quy Liên bang (Code of Federal Regulations - CFR), tập hợp tất cả những quy định do Chính phủ Liên bang và các cơ quan thuộc bộ máy hành pháp Liên bang ban hành.

5. Một số đặc thù của mô hình phát điển ở Hoa Kỳ

- Cơ sở pháp lý pháp điển hóa

Cơ sở pháp lý pháp điển hóa của Hoa Kỳ được quy định trong Luật sửa đổi Luật Đăng ký liên bang được phê duyệt ngày 19/6/1937. Theo quy định tại Luật này thì “…vào ngày 01/7/1938, và vào cùng ngày này sau mỗi giai đoạn 5 năm, mỗi cơ quan Chính phủ sẽ gửi tới Văn phòng Hành chính một bộ văn bản đã được pháp điển hoàn chỉnh của tất cả các văn bản do cơ quan đó ban hành, có giá trị áp dụng chung, giá trị pháp lý và có hiệu lực vào thời điểm ngày 01/6/1938. Trong vòng 90 ngày, Ủy ban sẽ báo cáo về vấn đề này lên Tổng thống và Tổng thống có thể ủy quyền hoặc chỉ đạo việc xuất bản bộ pháp điển đó trong các số đặc biệt hoặc phụ lục của tờ Công báo". Cũng theo quy định của Luật này, Ủy ban Pháp điển sẽ được thành lập để giám sát và phối hợp xử lý các vấn đề liên quan đến hình thức, thể loại, cách sắp xếp và việc chú dẫn cho các bản pháp điển hóa của các cơ quan tiến hành pháp điển.

- Chủ thể pháp điển hóa

Hoa Kỳ thừa nhận sự tồn tại của hai loại chủ thể, đó là chủ thể tiến hành với tư cách là các cơ quan nhà nước và chủ thể tham gia pháp điển hóa trong một số trường hợp.

Cơ quan thực hiện pháp điển chính là Ủy ban Pháp điển. Tuy nhiên, do Hoa Kỳ tiến hành pháp điển ở những cấp độ với các sản phẩm khác nhau nên mỗi cấp độ sản phẩm sẽ có những cơ quan phụ trách chính.

Chẳng hạn như đối với Bộ USC (Bộ pháp điển pháp luật liên bang), trách nhiệm chính thực hiện pháp điển thuộc Hội đồng Rà soát luật của Hạ viện; Đối với Bộ CFR (Bộ pháp điển hành pháp liên bang) thì trách nhiệm thực hiện pháp điển thuộc về các bộ, ngành (mỗi bộ, ngành đều có cán bộ đầu mối liên lạc với Cơ quan Đăng ký/Công báo Liên bang, cán bộ này có trách nhiệm thường xuyên liên lạc với Cơ quan Đăng ký/Công báo Liên bang về việc thực hiện pháp điển các quy phạm pháp luật của bộ, ngành mình).

- Phạm vi pháp điển hóa

Tại Hoa Kỳ, cho đến thời điểm hiện nay, về cơ bản mới tiến hành pháp điển hóa ở cấp liên bang. Pháp điển hóa đối với các văn bản do Nghị viện liên bang ban hành và pháp điển hóa đối với các văn bản do Chính phủ liên bang ban hành. Ở cấp bang, công tác pháp điển hóa chưa được coi trọng.

LUẬT MINH KHUÊ (Sưu tầm & Biên tập)