Quyền lực Nhà nước và các thể chế thương mại quốc tế

1. Quyền lực Nhà nước và các thể chế thương mại quốc tế

Quyền lực nhà nước là Quyền lực chính trị được thực hiện bằng bộ máy nhà nước là cơ quan, là công cụ của quyền lực chính trị. Nhà nước thể hiện một cách tập trung quyền lực chính trị.

Thương mại quốc tế tức là việc trao đổi hàng hóa và dịch vụ (hàng hóa hữu hình và hàng hóa vô hình) giữa các quốc gia, tuân theo nguyên tắc trao đổi ngang giá nhằm đưa lại lợi ích cho các bên. Đối với phần lớn các nước, nó tương đương với một tỷ lệ lớn trong GDP.

Bất chấp những cáo phó gần đây của chủ quyền quốc gia và vai trò trung tâm của nhà nước trong các vấn đề quan hệ quốc tế, các quốc gia vẫn là nhân tố chủ yếu trong hệ thống quốc tế. Chỉ có các quốc gia và các biên giới hải quan, và không có thực thể nào khác, mới có chỗ đứng trong WTO (World Trade Organization)- là một tổ chức quốc tế đặt trụ sở ở Ceneve, Thụy Sĩ, có chức năng giám sát các hiệp định thương mại giữa các nước thành viên với nhau theo các quy tắc thương mại. Hoạt động của WTO nhằm mục đích loại bỏ hay giảm thiểu các rào cản thương mại để tiến tới tự do thương mại. Các thể chế quốc tế là những tổ chức tự nguyện; các quốc gia tuân thủ các nghĩa vụ xuất phát từ lợi ích riêng của mình. Với một thể chế gồm nhiều quốc gia có chủ quyền chúng ta có thể kỳ vọng rằng các quá trình ra quyết sách sẽ hoặc là phản ánh chính thức lợi ích của các quốc gia húng mạnh, hoặc sẽ được bổ sung bởi hành động không chính thức qua đó biểu thị sức mạnh của họ.

Tuy nhiên, một quốc gia đang thực hiện “quyền lực” sẽ đặt ra thách thức đối với cách lập luận này. Quyền lực quốc gia là sức mạnh tổng hợp do nhiều yếu tố tạo thành. Do sự phát triển của quan hệ quốc tế cả về lý luận lẫn thực tiễn, quyền lực đã được bổ sung thêm các yếu tố tinh thần. Đó là những yếu tố phi vật chất, vô hình nhưng có thể làm tăng giảm sức mạnh của quốc gia. Trong khi có sự đồng thuận về định nghĩa quyền lực là khả năng làm cho người khác phải làm điều họ không làm, thì việc đo lường là một vấn đề khác (Keohane và Nye 1977). Một số nhà phân tích đánh giá quyền lực quốc gia một cách tổng thể, có tính đến sức mạnh quân sự và sức mạnh kinh tế để phân chia các nước thành “các cường quốc” hay không phải cường quốc (Waltz 1979; Gilpin 1981). Nhưng trong bối cảnh các cuộc đàm phán cụ thể, như các cuộc đàm phán thương mại, trong đó chỉ có một khía cạnh của quyền lực là có thể gây ảnh hưởng, thì cách đo lường sức mạnh cần phải tùy từng trường hợp.

2. Mở cửu thị trường trong mối liên hệ với quy mô thị trường

Trong việc phân tích các quan hệ thương mại, quy mô thị trường - khả năng để mở cửa hay đóng cửa thị trường - có thể tạo ra sức mạnh mặc cả đầu tiên tốt nhất (Steinberg 2002b). Hầu hết các nhà khoa học chính trị và các nhà kinh tế thương mại cho rằng các chính phủ đều coi việc mở cửa thị trường nước ngoài và kèm theo đó là tăng cường các cơ hội xuất khẩu là có lợi cho chính trị trong nước và việc mở cửa thị trường trong nước là cái giá phải trả (Schattschneider 1935; Bauer, de Sola Pool, và Dexter 1963; Putnam 1988). Từ đó, chẳng hạn, các cơ hội xuất khẩu càng lớn, thì lợi ích chính trị trong nước dành cho chính phủ của nước có các cơ hội đó càng nhiều. Mở cửa thị trường và đóng cửa thị trường được các nước coi ttọng như vấn đề tiền tệ trong đàm phán thương mại trong thời kỳ sau chiến tranh (Hirschman 1945; Waltz 1970; Krasner 1976).

3. Ưu thế của các nước lớn trong việc đàm phán thương mại

Bất kể cuộc mặc cả thương mại diễn ra dưới hình thức cùng hứa hẹn mở cửa thị trường, đe dọa đóng cửa thị trường hay kết hợp cả hai, thì các thị trường lớn hơn và phát triển hơn sẽ có lợi thế trong đàm phán thương mại hơn các thị trường nhỏ hơn. Mức độ tác động của kinh tế và chính trị trong nước đến sự thay đổi về tiếp cận thương mại sẽ thay đổi theo tỷ lệ ngược với quy mô của nền kinh tế quốc gia. Các nền kinh tế có quy mô lớn hơn sẽ có nhiều khả năng tốt hơn cho thương mại trong nước so với các nền kinh tế nhỏ hơn. Giá trị xuất khẩu tăng thêm sẽ đem lại nhiều phúc lợi và việc làm cho các nước nhỏ hơn là các nước lớn. về hậu quả chính ttị, với cúng mức độ tự do hóa thương mại nhất định thì lợi ích về chính trị nội bộ cho chính phủ các nước lớn hơn sẽ nhỏ hơn. Bảng 1.4 nêu ra 20 nước có tỷ trọng thương mại cao nhất thế giới và 20 nước phụ thuộc nhiều nhất vào thương mại thế giới. Không có nước nào trong số năm nước có tỷ trọng thương mại cao nhất nằm trong danh sách các nước phụ thuộc nhiều nhất vào thương mại: các nước nhỏ hơn phụ thuộc vào thương mại nhiều hơn. Vì vậy, các nước nhỏ hơn có thể “sốt sắng” hơn trong việc đạt được thỏa thuận về tự do hóa thương mại so với các nước lớn hơn. Tương tự, trong các cuộc đàm phán tự do hóa thương mại, thì khả năng nội thương của các nước lớn hơn, phát triển hơn sẽ giúp họ có được “phương án tốt nhất cho một thỏa thuận trong đàm phán” hơn là các nước nhỏ hơn.

Ngược lại, trong các cuộc đàm phán đòi hỏi phải đưa ra sự răn đe về đóng cửa thị trường, thì sự răn đe đánh mất đi một lượng xuất khẩu nhất định sẽ là một chiến lược kém tác dụng hơn khi áp dụng chống lại nước lớn so với nước nhỏ. Từ đó, một điều chắc chắn là các nền kinh tế đã phát triển với thị trường lớn sẽ có sức mạnh lớn trong một hệ thống thương mại mở cửa nhờ có nhiều phương án chi phí cơ hội khi đóng cửa thị trường với các đối tác thương mại (Krasner 1976).

4. Thực tế tầm ảnh hưởng của các quốc gia đối với thương mại quốc tế

Theo phấn tích ở phần 3, Hoa Kỳ phải được coi là quốc gia chi phối nhất trong việc định hình các thể chế GATT và WTO trong suốt lịch sử của nó. Tuy nhiên, vai trò của Hoa Kỳ đã suy giảm đi nhiều, và nó không ngừng cần hợp tác vơi các cường quốc khác để cai quản hệ thống này. Trong khi Hoa Kỳ có thể là một nước bá chủ về các vấn đề an ninh, hiện giờ nước này phải chia sẻ quyền lực với EC về vấn đề thương mại. Hình 1.3 cho thấy tỷ trọng GDP của Hoa Kỳ và EC so với GDP của tất cả các nước thành viên GATT/WTO từ năm 1947 đến năm 2001. Trong khi các con số này chỉ là sự ước lượng sức mạnh trong hệ thống thương mại (chẳng hạn, nó không tính đến hệ quả sự sụp đổ của Liên Xô hay quy mô tăng lên hay sự mở rộng các thành viên GATT/ WTO), biểu đồ minh họa sự mất đi tương tác sức mạnh thị trường của Hoa Kỳ và sức mạnh tăng lên của EC trong GATT/WTO từ năm 1947. Năm 1948, năm đầu tiên GATT có hiệu lực, tổng sản phẩm trong nước (GDP) của Hoa Kỳ chiếm khoảng 65% tổng GDP của tất cả các thành viên GATT, và kết hợp GDP của Hoa Kỳ và Anh chiếm đến 75% GDP của tổng số các nước thành viên. Đến năm 1970 tỷ trọng GDP của Hoa Kỳ trong GDP của GATT giảm xuống còn 46%, và tỷ trọng của EC là 14%;9 do vậy, vào đầu những năm 1970, các nhà phân tích chính trị nhận xét rằng GATT là do Hoa Kỳ và EC điều hành (Curzon và Curzon 1973).

BẢNG 1.4.

Tầm quan trọng của thương mại và sự phụ thuộc vào thương

mại, theo nước

Nguồn: WTO International Trade Statistics 2001, IMF, International Financial Statistics, Dec. 2001. (a Dữ liệu từ năm 1999, b Dữ liệu từ năm 1998, c Dữ liệu từ năm 1997)

Khi bước sang thiên niên kỷ mới, tỷ trọng GDP của Hoa Kỳ tiếp tục giảm, trong khi thị trường EC lớn gần bằng với Hoa Kỳ: năm 2000, GDP của Hoa Kỳ chiếm khoảng 33% tổng GDP của tất cả các thành viên WTO và GDP của EC chiếm khoảng 31%. Tỷ trọng của liên kết “Tứ hùng” (Hoa Kỳ, EC, Nhật Bản và Canada) chiếm khoảng 81% tổng GDP của WTO. Sự suy giảm tương đối về quy mô thị trường của Mỹ có thể quy cho số lượng các quốc gia thành viên của GATT/WTO tăng lên: tổ chức này đã tăng từ 19 thành viên năm 1948 lên 145 năm 2002. Tỷ trọng của EC tăng lên một phần là do sự mở rộng của tổ chức này. Như vậy, sức mạnh của Hoa Kỳ tại GATT/WT0 theo chiều hướng giảm đi, và sự hợp tác của Hoa Kỳ với các đối tác khác - đặc biệt là EC - đã trở nên rất quan trọng để định hình các thể chế của WT0.

5. Mối quan hệ giữa cơ cấu quyền lực và các quy tắc, thông lệ cơ bản của tổ chức GATT/WTO

Sự thay đổi về cơ cấu quyền lực này đã không kèm theo sự thay đổi các quy tắc thể chế cơ bản hay các thông lệ cơ bản của tổ chức GATT/WTO. Hơn nữa, những sự thay đổi về các quy tắc pháp lý và thông lệ dường như không có quan hệ trực tiếp đến sự thay đổi quyền lực này. Một số quy tắc lập pháp chính thức qua rất nhiều năm mới chỉ đụng đến qua loa: chẳng hạn, nay đòi hỏi phải có ba phần tư số thành viên WTO mới có quyền miễn trừ một điều luật, thay vì hai phần ba số thành viên như quy định trong hệ thống GATT. Nhưng hầu hết các quy tắc lập pháp chính thức về cơ bản là không thay đổi - một nước một lá phiếu; quy tắc đa số được áp dụng đối với “hành động tập thể” của các nước thành viên; quy tắc nhất trí khi muốn sửa đổi Phần I của GATT (quy tắc đối xử tối huệ quốc); quy tắc đa số ba phần tư số phiếu khi muốn sửa đổi bất cứ phần nào của GATT. Và thông lệ lập pháp chủ yếu đã không có sự thay đổi gì từ những năm 1950: bất chấp các quy tắc chính thức đã được liệt kê, hầu hết các hành động của GATT/WTO đều dựa trên cơ sở sự “đồng thuận” của các nước thành viên - nghĩa là một nghị quyết đưa ra sẽ được thực hiện nếu không có thành viên nào chính thức phản đối (Steinberg 2002a).