1. Những rào cản trong thương mại hàng dệt may

Những rào cản phức tạp và nhiều tầng trong thương mại hàng dệt may là điều gây khó chịu chính trong những năm tháng tiến đến Vòng Uruguay. Những vòng đàm phán liên tiếp về cắt giảm thuế đã không làm giảm được sự bảo hộ trong lĩnh vực này. Đặc biệt là các nước đang phát triển cho rằng thị trường các nước phát triển hạn chế một số ngành công nghiệp nhẹ mà họ có thể phát triển năng lực xuất khẩu. Giới hưởng lợi từ dệt may ở các nước phát triển, đặc biệt là Hoa Kỳ và EU biết rõ tiềm năng mở rộng xuất khẩu của các nước đang phát triển nên gắng sức áp đặt sức ép đáng kể lên các chính trị gia, đòi duy trì các rào cản thương mại. Theo truyền thống, việc làm trong công nghiệp dệt các nước phát triển tập trung một số vùng và sự bảo hộ được coi là phương cách bảo vệ việc làm cho những địa phương chậm phát triển. Hệ quả là hàng loạt các thỏa thuận phi tự do về hàng dệt may đã đẩy lĩnh vực này ra khỏi dòng chính của GATT. Việc buôn bán hàng dệt may bị hạn chế bởi chế độ hạn ngạch và mức tăng hạn ngạch thì không tương xứng với công cuộc tự do hóa thị trường. Phản ánh sự thay đổi trong cán cân thành viên của tổ chức GATT, tại Vòng Uruguay các nước đã cam kết chấm dứt việc đối xử ưu đãi hàng dệt may. Người ta hy vọng có thể thực hiện điều đó bằng cách tích hợp quyết định này vào trong gói giải pháp tổng thể bao gồm cả những lợi ích thu nhận được từ các lĩnh vực khác và như vậy sẽ khích lệ các nước đạt tới một thỏa thuận bất chấp những phản đối của các nhà vận động hành lang ở các nước nhập khẩu hàng dệt may.

2. Sự tách bạch thương mại hàng dệt may ra khỏi những các sản phẩm công nghiệp khác

Sự tách bạch dần dần các quy tắc về thương mại hàng dệt may ra khỏi những quy tắc áp dụng cho các sản phẩm công nghiệp khác đã bắt đầu từ thập niên 1950 với việc đưa ra quy chế “tự nguyện” hạn chế xuất khẩu (VERs) do Nhật Bản khởi xướng trong việc xuất khẩu hàng dệt may sang Hoa Kỳ (nhân dịp Nhật trở thành nước thành viên của GATT năm 1955) và các nước Ấn Độ, Pakistan, Hồng Kông khi xuất khẩu sang Anh Quốc năm 1956. Những nỗ lực đa phương đầu tiên nhằm điều tiết thương mại hàng dệt may thời hậu chiến đã bắt nguồn từ những năm tháng dẫn tới Vòng Kennedy: một động thái như vậy đã từng là điều kiện để các giới hưởng lợi từ dệt may của Mỹ ủng hộ Vòng Kennedy. Một Thỏa thuận Ngắn hạn về Hàng Dệt Bông được đưa ra thảo luận năm 1961, cho phép các nước phát triển kiểm soát việc nhập khẩu hàng dệt may từ các nước đang phát triển như Nhật Bản - được coi là nguyên nhân hiện hữu hoặc tiềm tàng gây ra sự đổ vỡ của thị trường. Thỏa thuận này sau đó bị thay thế bởi Dàn xếp Dài hạn Liên quan đến Thương mại Quốc tế về Hàng Dệt Bông (LTA) năm 1962 và được sửa đổi vào những năm 1967 và 1970 (Cable 1987; Keesing và Wolf 1980). Như vậy cơ chế thương mại có quản lý đối với hàng dệt đã bộc lộ một sự khởi đầu đáng chú ý so với cung cách thông thường của GATT. Thỏa thuận LTA bao hàm các sản phẩm dệt may được làm chủ yếu bằng bông vải. Các biện pháp kiểm soát nhập khẩu sẽ được thực thi khi thị trường đình trệ và cơ chế hạn ngạch có thể được áp dụng đơn phương (Điều 3) hoặc thông qua đàm phán song phương (Điều 4). Khối lượng hạn ngạch đã gia tăng mỗi năm ít nhất 5%.8 Đến năm 1974, thỏa thuận LTA bị thay thế bởi Hiệp định Đa sợi (MFA) - một lần nữa được coi như là phương cách để giành được sự ủng hộ của ngành công nghiệp dệt Hoa Kỳ cho một vòng đàm phán thương mại rộng rãi hơn, và thỏa thuận mới đã mở rộng phạm vi bao quát đến tất cả các loại hàng dệt may, bằng len, bông vải hoặc sợi tổng hợp. Một mức tăng khối lượng hạn ngạch nhanh hơn trước (khoảng 6%) được chấp nhận và có một lượng hạn ngạch dự trữ cho các nhà cung cấp mới và nhỏ. Một Hội đồng Giám sát hàng Dệt may được thành lập để giám sát việc thực thi thỏa thuận (Cable 1987). Hiệp định Đa sợi được điều chỉnh vào năm 1977, 1981 và 1986. Đến lúc này đã có 54 quốc gia ký tên vào MFA - họ ràng buộc với nhau nhờ cái giá trị rất đáng kể của việc cho thuê mướn hạn ngạch xuất khẩu vào các thị trường chủ yếu và vì nỗi lo sợ nếu thỏa thuận thất bại thì những hạn chế thương mại đơn phương mang tính bảo hộ nhiều hơn sẽ được tái lập.

Khi Vòng Uruguay khởi sự, các nước đang phát triển bắt đầu gây áp lực buộc đưa hàng dệt may trở lại với những nguyên tắc và thực tiễn của GATT. Hàng dệt chiếm phần chủ yếu trong nhập khẩu của các nước công nghiệp phát triển OECD từ các nước đang phát triển (vào đầu thập niên 1980, tỷ lệ đó vào khoảng 45%) và như Hoekman và Kostecki chỉ ra, “chính MFA chứ không phải MFN là hòn đá tảng cho bộ khung thể chế của thương mại Bắc-Nam” (2001, trang 277). Văn phông Dệt may Quốc tế (ITCB) bắt đầu xúc tiến một chuyển động như thế nhân danh các thành viên là các nước đang phát triển, và những thay đổi trong Hiệp định Đa sợi bắt đầu được coi như một phần của cuộc “mặc cả” với những quốc gia đang cố gắng mở rộng nghị trình của Vòng Uruguay. Sau những cuộc tranh luận rất đáng chú ý về cách tích hợp hàng dệt may vào hệ thống quy tắc của GATT và tự do hóa tiếp cận thị trường, nền tảng căn bản của một thỏa thuận mới đã được đặt lên bàn đúng vào thời điểm hội nghị bộ trưởng của GATT sớm thất bại ở Brussels tháng 12-1990; sau đó nó được kết hợp vào Bản dự thảo Dunkel năm 1991 và đặt ra bộ khung cho thỏa thuận cuối cùng của Vòng Uruguay.

3. Hiệp định về Hàng dệt may ra đời

Hiệp định về Hàng Dệt May (ATC) nổi lên từ Vòng Uruguay đã thay thế cho hiệp định MFA. (Những điều khoản chủ yếu của ACT được tóm tắt trong Bảng 4.3.). Rõ ràng ATC là một thành công xét về mục tiêu tích hợp một lĩnh vực chậm chân vào dòng chính của GATT. Đó là một thỏa thuận có sứ mệnh rõ ràng là kết thúc việc đối xử đầy ngoại lệ đối với hàng dệt may. Hạn ngạch phải được tăng lên và ngày càng nhiều hoạt động thương mại được đặt dưới các quy tắc của GATT theo bốn bước cho đến khi cơ chế hạn ngạch bị bãi bỏ hoàn toàn vào cuối năm 2004, và thương mại hàng dệt may sê thích ứng với tiêu chuẩn “chỉ có thuế” của GATT/ WT0. Đến thời điểm này ATC sẽ chấm dứt sự tồn tại.

BẢNG 4.3: Những nguyên tắc và điều khoản chính của Hiệp định về Hàng Dệt May (ATC)

Chủ đề Bình luận
Điều 2 Quá trình hạ nhập Bốn bước trong 10 năm
Điều 3 Đối xử với các hạn chế phi-Tối huệ quốc
Điều 4 Hạn chế về hành chính
Điều 5 Luật về sự phá vỡ hạn ngạch
Điều 6 Bảo vệ đặc biệt Liên quan tới những trường hợp mới có nguy hại nghiêm trọng hoặc đe dọa nhà sản xuất trong nước trong quá trình chuyền đổi
Điều 7 Những cam kết đã bảo đảm trong tất cả các lĩnh vực của Vòng Uruguay vì chúng liên quan tới hàng dệt may
Điều 8 Cơ quan giám sát hàng dẹt may
Phụ lục Phạm vi sản xuất Bao gồm cả sợi, vải, các sản phẩm dệt may sẵn
Nguồn: WTO 1995.

4. Những thay đổi do ATC mang lại

Mặc dù ATC thay đổi hình thức của các rào cản thương mại, nó chỉ làm được rất ít trong việc hạ thấp các mức bảo hộ bằng thuế quan trong lĩnh vực này, mà các mức thuế ấy hiện vẫn còn khá cao. Thỏa thuận đặt thương mại hàng dệt may dưới các quy tắc của GATT là một thỏa thuận “bất đắc dĩ” (back-loaded), với gần một nửa các hoạt động thương mại vẫn né tránh được các quy tắc đó cho đến tận bước cuối cùng (xem Bảng 4.4). Những người hưởng lợi chủ yếu và tiềm tàng của thỏa thuận này, tức là các nước đang phát triển, đã viện dẫn thỏa thuận này như một trong số các ví dụ cho sự hài lòng rất hạn chế của họ đối với hoạt động của WTO. Mặc dù nghĩa vụ của các nước đang phát triển đã tăng lên họ vẫn chưa nhìn thấy lợi ích cụ thể của thỏa thuận. Trong lúc về tiềm năng họ có thể gặt hái những lợi ích từ thỏa thuận ATC thì những lợi ích như vậy vẫn không chắc chắn căn cứ vào vị trí cạnh tranh thống trị mà Trung Quốc nắm giữ trong lĩnh vực hàng dệt may. Thế giới đang phát triển lo ngại rằng Hoa Kỳ (có thể là cả EU và Nhật Bản) có thể sẽ không đưa ra được một liều thuốc mạnh hơn cho công cuộc tự do hóa hàng dệt may bắt đầu vào cuối năm 2004 vì phải đối mặt với áp lực quốc nội từ các xí nghiệp và nghiệp đoàn ngành dệt may.

BẢNG 4.4: Các bước thu nạp ngành dệt may vào GATT/WTO

Bước

Phần trăm sản phẩm được đặt dưới quy tắc của GATT

Tốc độ tháo gỡ các hạn ngạch còn lại

Bước 1: Tử ngày 1-1-1995 đến ngày 31-12-1997

16% (tối thiểu, lấy mức nám nhập khẩu năm 1990 làm căn cứ)

6,96%/năm

Bước 2: Tứ ngày 1-1-1998 đến ngày 31-12-2001

17%

8.7%/năm

Bước 3: Tử ngày 1-1-2002 đến ngày 31-12-2004

18%

11,05%/năm

Bước 4: Tứ ngày 1-1-2005

49% (tối đa)

Không còn chế độ hạn ngạch

Bước 5: Hội nhập đầy đủ vào GATT (và xóa bỏ lần cuối cùng các hạn ngạch)

Chấm dứt thỏa thuận ATC

Nguồn - WTO 1995

5. Kết luận

Câu chuyện thương mại hàng dệt may có thể được lý giải một cách dễ dàng theo ngôn ngữ của chính sách đối nội. Các cuộc vận động hành lang mạnh mẽ ở các nước phát triển đã thành công trong việc ngăn cản sự triển khai thực hiện đầy đủ các quy tắc thương mại của GATT. Chế độ hạn ngạch, bảo hộ sản xuất nội địa bằng thuế suất cao đã ngăn được các hoạt động hữu hiệu của thị trường quốc tế. Hậu quả là giá cả tăng cao đã làm cho quyền lợi của người tiêu dùng mâu thuẫn với nhà sản xuất. Nhưng sự xuất hiện thường xuyên các nhà cung cấp mới đã làm hạn chế khoản lợi nhuận mà ngành công nghiệp dệt thủ đắc được. Ngoài ra, bên cạnh việc bảo hộ ngành công nghiệp nội địa, chủ nghĩa bảo hộ ngành dệt may còn có tác động lớn đến việc tái phân phối giá trị của việc cho thuê mướn hạn ngạch giữa các quốc gia cung cấp mặt hàng này. Công cuộc bãi bỏ chế độ hạn ngạch sẽ chuyển khoản tiền thuê mướn hạn ngạch thành doanh thu từ thuế, như vậy là làm lợi cho ngân khố của các nước nhập khẩu. Tuy nhiên, chỉ riêng điều này thôi thì không đủ để mở rộng thương mại lĩnh vực này tới mức độ mà các nước đang phát triển dự kiến. Chỉ có thể đạt được lợi ích đầy đủ của thương mại tự do trong lĩnh vực dệt may khi mà thuế suất được hạ xuống mức thấp hơn.

LUẬT MINH KHUÊ (Sưu tầm & Biên tập)