Bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế?

Hiện nay, công dân là khái niệm dùng để chỉ một người thuộc về một nhà nước nhất định mà người đó mang quốc tịch. Theo quy định tại Điều 17 của Hiến pháp năm 2013, “Công dân nước CHXHCN Việt Nam là những người có quốc tịch Việt Nam”.

Như vậy, khái niệm công dân gắn liền với khái niệm quốc tịch. Theo đó, “người có quốc tịch Việt Nam” không chỉ là những người sinh sống và làm việc trên đất nước Việt Nam mà còn bao gồm cả những người đang sinh sống và làm việc ở nước ngoài mang quốc tịch Việt Nam, hoặc đồng thời mang quốc tịch Việt Nam và quốc tịch nước ngoài. Tại khoản 3 Điều 17 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Công dân Việt Nam ở nước ngoài được Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam bảo hộ”; Đồng thời, tại khoản 1, Điều 118 Hiến pháp năm 2013 ghi nhận: “Người Việt Nam định cư ở nước ngoài là bộ phận không tách rời của cộng đồng dân tộc Việt Nam”.

Bảo hộ công dân (BHCD) được hiểu là một lĩnh vực độc lập trong quan hệ quốc tế chính thức phát triển vào thế kỷ XVIII, đánh dấu bằng Hiệp ước Jay năm 1794 giữa Anh và Mỹ. Lúc này, quan hệ thương mại trở thành một bộ phận quan trọng trong nền kinh tế mỗi quốc gia, đặt ra yêu cầu BHCD cùng tài sản của họ ở nước ngoài. Cuối những năm 80 của thế kỷ XX, khi Chiến tranh lạnh kết thúc, nhận thức về mối quan hệ giữa  nhà nước và công dân bắt đầu có nhiều bước tiến mới. Quá trình toàn cầu hóa cùng với sự phát triển kinh tế, xã hội, văn hóa ở mỗi quốc gia song song với các rủi ro và mối nguy cơ xâm hại quyền xuất hiện ngày càng nhiều, dẫn tới việc gia tăng nhu cầu bảo vệ, bảo đảm các quyền của công dân hoàn chỉnh, đầy đủ và hiệu quả hơn bên cạnh các cơ chế, biện pháp cũ

Ở nước ta, BHCD là một vấn đề không mới nhưng hiện nay còn có nhiều cách hiểu khác nhau. Các nhà nghiên cứu, nhà ngoại giao thường sử dụng hai thuật ngữ “bảo hộ ngoại giao” và “bảo hộ lãnh sự” khi đề cập đến vấn đề BHCD nói chung.

Bảo hộ ngoại giao (BHNG) là một chế định pháp lý có lịch sử lâu đời trong Luật Quốc tế. Vào thế kỷ 18, luật gia nổi tiếng người Thuỵ Sĩ, Emmerich de Vattel đã lập luận rằng sự xâm hại tới công dân là gián tiếp xâm hại tới quốc gia mà người đó mang quốc tịch, và vì thế, quốc gia có quyền bảo vệ công dân của mình khỏi hành vi xâm hại. Sự bảo hộ thể hiện mối liên kết giữa quốc gia và công dân của mình. Chính vì vậy, thuật ngữ BHNG chỉ thực sự phổ biến sau khi Hoà ước Westphalia được ký kết vào năm 1648, thiết lập nên hệ thống chủ quyền quốc gia vẫn tồn tại cho tới ngày nay

Theo Điều 1 Dự thảo Điều khoản về Bảo hộ Ngoại giao của Uỷ ban Luật pháp Quốc tế (ILC) được pháp điển hoá vào năm 2006 dựa trên tập quán pháp quốc tế và được xác nhận trong nhiều phán quyết của cơ quan tài phán quốc tế , có năm điều kiện đặt ra đối với BHNG: chủ thể bảo hộ; phương thức bảo hộ; hành vi trái pháp luật quốc tế của quốc gia sở tại; và  khách thể bị xâm hại; nạn nhân đã vận dụng tất cả các biện pháp có thể tại quốc gia sở tại nhưng không đem lại kết quả.

Nội hàm khái niệm “bảo hộ ngoại giao” được tiếp cận theo hai nghĩa rộng, hẹp khác nhau. Theo nghĩa hẹp, “bảo hộ ngoại giao là việc quốc gia dùng các biện pháp can thiệp để bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân nước mình ở nước ngoài chống lại sự vi phạm pháp luật quốc tế của quốc gia khác”

Theo nghĩa rộng, bảo hộ ngoại giao bao gồm cả các hoạt động giúp đỡ về mọi mặt mà nhà nước giành cho công dân của nước mình đang ở nước ngoài, kể cả trong trường hợp không có hành vi xâm hại nào tới các công dân của nước này. Theo đó, bảo hộ ngoại giao có thể “là một việc đơn giản, chỉ liên quan đến những quy định nội luật của từng nước như cấp phát hộ chiếu, giấy tờ hành chính cho công dân, giúp đỡ về mặt tài chính cho công dân khi gặp khó khăn, giúp đỡ công dân trong việc chuyển thông tin, bảo quản giấy tờ, tài sản, tuyên truyền chính sách của Nhà nước đối với công dân…đến những việc phức tạp hơn, có liên quan tới nước khác như thăm hỏi lãnh sự khi công dân bị bắt, bị giam, đấu tranh để bảo đảm cho công dân được hưởng những quyền lợi theo quy định của nước sở tại hoặc luật quốc tế”…

- Bảo hộ lãnh sự (BHLS): Điều 5 Công ước Vienna về Quan hệ Lãnh sự năm 1963 quy định rằng nhân viên lãnh sự bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, giúp đỡ pháp nhân và công dân nước cử trong phạm vi luật pháp  quốc tế cho phép tại nước tiếp nhận. Điều 5 chi tiết việc trợ giúp pháp lý có thể được cơ quan lãnh sự cung cấp tới cá nhân trong hoàn cảnh khó khăn, ví dụ như tìm luật sư, thăm tù, liên lạc với cơ quan có thẩm quyền. Nhân viên lãnh sự có thể đứng ra đại diện trong quá trình xét xử nếu cá nhân vắng mặt, nhưng không được phép can thiệp vào quá trình tư pháp hoặc các vấn đề nội bộ của quốc gia tiếp nhận. Điều này cho thấy việc BHLS có hai đặc điểm cơ bản so với BHNG như sau: Khi tiến hành BHLS, tư cách của nhân viên ngoại giao/lãnh sựlà đại diện chứ không thay thế cho cá nhân. Cá nhân vẫn là chủ thể chính trong vụ việc. Trong khi đó, khi thực hiện BHNG, nhân viên ngoại giao/lãnh sự đại diện cho không chỉ cá nhân mà còn cả quốc gia của mình bởi quan hệ này đã được nâng lên thành quan hệ liên quốc gia do lợi ích của quốc gia bảo hộ gián tiếp bị xâm hại; BHLS nếu đi quá sâu có thể dẫn tới vi phạm nguyên tắc canthiệp vào công việc nội bộ của quốc gia khác. Tuy nhiên, BHNG nếu thực hiện đúng theo pháp luật quốc tế, thì dù có sự can thiệp nhưng lại không trái với nguyên tắc này. Ngoài ra, BHLS thường có tính ngăn ngừa và diễn ra trước khi các biện pháp pháp lý tại quốc gia sở tại được vận dụng hết hoặc trước thời điểm hành vi xâm phạm luật quốc tế diễn ra và có sự yêu cầu của người bị hại. Trong khi đó, BHNG là quyền của quốc gia thông qua nhiều phương thức, trong đó có khả năng đưa vụ việc ra trước cơ quan tài phán quốc tế, yêu cầu quốc gia vi phạm khắc phục thiệt hại.

Từ nội dung trên, có thể hiểu BHLS là khái niệm thường được dùng để chỉ tất cả các công việc cụ thể mà các cơ quan đại diện tiến hành để giúp đỡ và bảo hộ công dân nước mình ở nước ngoài.

Như vậy, có thể thấy BHNG có nội hàm rộng hơn BHLS. Có ba điểm khác nhau giữa BHNG và BHLS đã được các học giả chỉ ra: Mức độ đại diện của BHLS và BHNG; Giới hạn pháp lý áp dụng với BHLS và BHNG; BHLS có tính chất ngăn ngừa, trong khi đó BHNG có tính chất khắc phục.Trên thực tế, hai khái niệm này được sử dụng linh hoạt, không có sự rạch ròi. Ví dụ, một viên chức lãnh sự đi thăm một công dân nước mình bị bắt ở nước sở tại về bản chất là BHNG nhưng thường được gọi là BHLS; ngược lại, hành động can thiệp của Tổng thống hay Chủ tịch nước một quốc gia nào đó nhằm giảm án cho một công dân nước mình vi phạm pháp luật của nước khác thì không gọi là BHLS mà gọi là BHNG.

Qua quá trình nghiên cứu, nghiên cứu sinh cho rằng, BHCD có nội hàm giống như BHNG theo nghĩa rộng. Theo đó, ngoài ý nghĩa BHNG (theo nghĩa hẹp) hay BHLS thì BHCD còn bao hàm cả các hoạt động giúp đỡ về mọi mặt  mà nhà nước giành cho công dân của nước mình đang ở nước ngoài.

Như vậy, BHCD là việc Nhà nước dùng các biện pháp can thiệp để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân ở nước ngoài hoặc cung cấp sự giúp đỡ về mọi mặt cho công dân khi họ gặp khó khăn, hoạn nạn, rủi ro ở nước ngoài mà bản thân không thể khắc phục được. Sự can thiệp của Nhà nước bao gồm các hoạt động có tính chất công vụ thường xuyên và những công việc khác mà một Nhà nước tiến hành để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân khi các quyền và lợi ích này bị xâm hại ở nước ngoài. Chủ thể tiến hành BHCD không chỉ giới hạn trong hoạt động của cơ quan đại diện ngoại giao hay lãnh sự mà là hoạt động của Nhà nước Việt Nam nói chung, thông qua các cơ quan có thẩm quyền, sự phối hợp đồng bộ của tất cả các cơ quan này trong công tác BHCD, trong đó, công tác bảo hộ người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ là một phần đặc biệt quan trọng.

Trong pháp luật quốc tế, BHCD đặt ra khi cá nhân, tổ chức hoặc cơ quan nhà nước có thẩm quyền của quốc gia sở tại có hành vi trái pháp luật quốc tế, qua đó, gây phương hại đến các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân mình ở nước ngoài. Quốc gia mà người đó là công dân có trách nhiệm tiến hành các  biện pháp cần thiết, phù hợp với pháp luật quốc gia sở tại và pháp luật quốc tế  để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho công dân mình. Đồng thời, trách nhiệm BHCD còn bao gồm các hoạt động giúp đỡ về mọi mặt mà nhà nước dành cho công dân mình đang ở nước ngoài, kể cả trong trường hợp không có hành vi xâm hại nào tới công dân của nước này. Thông thường, hoạt động BHCD bao gồm những hoạt động mang tính công vụ như cấp phát hộ chiếu, giấy tờ hành chính cho công dân; các hoạt động có tính chất trợ giúp như giúp đỡ về tài chính cho công dân khi họ gặp khó khăn, giúp đỡ công dân trong việc chuyển thông tin, bảo quản giấy tờ, tài sản…; hỏi thăm lãnh sự khi công dân bị bắt, bị giam, áp dụng các biện pháp cần thiết nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho công dân nước mình trên cơ sở phù hợp quy định pháp luật quốc gia sở tại hoặc luật pháp quốc tế 

Đưa công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động (ĐƯQTVHTLĐ) được hiểu là hoạt động đưa lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài hay xuất khẩu lao động. Theo mục giải thích từ ngữ của Luật Người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng thì, người lao động đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng là công dân Việt Nam cư trú tại Việt Nam, có đủ các điều kiện theo quy định của pháp luật Việt Nam và pháp luật của nước tiếp nhận người lao động, đi làm việc ở nước ngoài

Việc đưa lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ có quá trình phát triển tương đối lâu dài. Ngay từ những năm 80 của thế kỷ XX, trong khuôn khổ hợp tác, giúp đỡ lẫn nhau và phân công lao động quốc tế giữa các quốc gia trong hệ thống XHCN, Việt Nam bắt đầu ký kết các hiệp định hợp tác lao động và đưa lao động Việt Nam sang các nước XHCN. Tuy nhiên, hiện nay vẫn chưa có văn bản nào nêu rõ khái niệm “công dân đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động”. Để minh định khái niệm này, cần xuất phát từ hai khái niệm hợp thành là: lao động đi làm việc ở nước ngoài và điều ước quốc tế về hợp tác lao động.

Điều ước quốc tế là khái niệm được điều chỉnh trong Công ước Viên về Luật Điều ước quốc tế năm 1969 và Công ước Viên về Luật Điều ước quốc tế giữa quốc gia và tổ chức quốc tế và giữa các tổ chức quốc tế năm 1986 (gọi tắt  là Công ước Viên 1969 và 1986). Theo đó,điều ước quốc tế được hiểu là thỏa thuận quốc tế được ký kết bằng  văn  bản  giữa  các quốc  gia và  các  chủ thể của luật quốc tế điều chỉnh, không phụ thuộc vào việc thỏa thuận đó được ghi nhận trong một văn kiện duy nhất hay hai hoặc nhiều văn kiện có quan hệ với nhau, cũng như không phụ thuộc vào tên gọi cụ thể của những văn kiện đó. Mặc dù chưa có thống kế chính xác nhưng có thể nói hiện đang tồn tại một số lượng khổng lồ các điều ước quốc tế trong luật pháp quốc tế. Riêng Việt Nam, chỉ trong giai đoạn 10 năm thực hiện Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế năm 2006 đã ký kết khoảng 2000 điều ước

Ở nước ta, theo Luật Điều ước quốc tế năm 2016, điều ước quốc tế được hiểu là “thỏa thuận bằng văn bản được ký kết nhân danh Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam với bên ký kết nước ngoài, làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam theo pháp luật quốc tế, không phụ thuộc vào tên gọi là hiệp ước, công ước, hiệp định, định ước, thỏa thuận, nghị định thư, bản ghi nhớ, công hàm trao đổi hoặc văn kiện có tên gọi khác”

Hợp tác về lao động là sự thoả thuận giữa các chủ thể với nhau để cùng thực hiện một mục đích chung trong lĩnh vực lao động nhằm bảo đảm lợi ích chung giữa hai chủ thể.

Như vậy, điều ước quốc tế về hợp tác lao động là văn bản pháp lý quốc tế, do các quốc gia và chủ thể khác của luật quốc tế thoả thuận xây dựng nên, nhằm xác lập, thay đổi hoặc chấm dứt quyền và nghĩa vụ giữa họ với nhau trong lĩnh vực lao động, thông qua các quy phạm gọi là quy phạm điều ước.

Từ hai khái niệm trên, có thể đưa ra khái niệm công dân đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động như sau: Công dân Việt Nam cư trú tại Việt Nam, có đủ các điều kiện theo quy định của pháp luật Việt Nam và pháp luật của nước tiếp nhận người lao động, đi làm việc ở nước ngoài thông qua các thỏa thuận bằng văn bản được ký kết nhân danh Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam với bên ký kết nước ngoài, làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam theo pháp luật quốc tế.

Hiện nay, lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ được thực hiện dưới các hình thức cơ bản sau:

Một là, lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ thông qua các doanh nghiệp dịch vụ. Có đến 80% trong tổng số lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ hàng năm theo hình thức này. Các doanh nghiệp dịch vụ khi được cấp giấy phép hoạt động đưa lao động đi làm việc ở nước ngoài đều đầu tư cho hoạt động này, tập trung chuyên môn hoá hoạt động xuất khẩu lao động, đầu tư cơ sở vật chất, trang thiết bị đào tạo, bồi dưỡng kiến thức cần thiết cho người lao động, đẩy mạnh công tác tìm kiếm thông tin, thiết lập các mối quan hệ với các tổ chức trong và ngoài nước để mở cửa thị trường lao động.

Hai là, đưa người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các hợp đồng trúng thầu, nhận thầu, đầu tư ra nước ngoài. Cho đến nay, nước ta chưa có nhiều doanh nghiệp có khả năng đầu tư hoặc nhận thầu ở nước ngoài. Từ năm 2007, khi Luật Người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng có hiệu lực thì mới chỉ có 18 doanh nghiệp thực hiện báo cáo để đưa 3060 lượt lao động đi làm việc ở nước ngoài (trong đó có 2.732 lao động ở Lào và Campuchia)

Ba là, lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ thông qua các tổ chức sự nghiệp, hay còn gọi là đưa chuyên gia ra nước ngoài như: chuyên gia của Bộ Y tế, Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn,  Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội…. Đây  là hình thức rất có lợi cho người lao động, tránh phải nộp chi phí do các  tổ  chức sự nghiệp không hoạt động vì mục đích lợi nhuận, quyền lợi của người  lao động được bảo đảm qua các thoả thuận quốc tế. Khi có tranh chấp cần thực hiện công tác bảo hộ công dân thì cũng rất thuận lợi do có sẵn cơ sở pháp lý cụ thể để giải quyết.

Bốn là, một hình thức khác của người lao động đi làm việc ở nước ngoài là theo hợp đồng cá nhân. Theo đó, người lao động có hợp đồng ký kết trực tiếp với người sử dụng lao động ở nước ngoài sẽ đăng ký tại Sở Lao động, Thương binh và xã hội nơi cư trú.

Trên thực tế, ngoài việc thông qua các hình thức trên, còn có hàng nghìn lao động Việt Nam bỏ trốn, nhập cảnh bằng nhiều con đường khác nhau, ở lại bất hợp pháp để lao động. Đây là số lao động mà các cơ quan đại diện không thể quản lý được, gây khó khăn trong công tác bảo hộ công dân.

Thông qua các nội dung trên, có thể đưa ra khái niệm BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ là việc Nhà nước dùng các biện pháp can thiệp để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài hoặc cung cấp sự giúp đỡ về mọi mặt cho công dân Việt

Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ khi họ gặp khó khăn, hoạn nạn, rủi ro ở nước ngoài mà bản thân không thể khắc phục được. Những biện pháp can thiệp được áp dụng phổ biến là biện pháp về mặt hành chính; giúp đỡ về tài chính cho công dân khi họ gặp khó khăn, giúp đỡ công dân trong việc chuyển thông tin, bảo quản giấy tờ, tài sản…; hỏi thăm lãnh sự khi công dân bị bắt, bị giam, áp dụng các biện pháp cần thiết nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho công dân nước mình trên cơ sở phù hợp quy định pháp luật quốc gia sở tại hoặc luật pháp quốc tế.

BHCD ở nước ngoài không chỉ là trách nhiệm của nhà nước mà nó còn là tình cảm, là sự quan tâm của mỗi Nhà nước đối với các công dân của mình. Trong bối cảnh hội nhập quốc tế, việc di chuyển công dân sang nước khác vì nhiều mục đích khác nhau ngày càng phổ biến thì vấn đề BHCD ở nước ngoài lại ngày càng trở thành vấn đề quan trọng.