Địa vị pháp lý của doanh nghiệp nhà nước theo Luật doanh nghiệp

1. Doanh nghiệp nhà nước là gì?

Doanh nghiệp nhà nước được quy định tại Chương IV Luật Doanh nghiệp năm 2020.

Điều 88, Luật Doanh nghiệp 2020 quy định khái niệm về doanh nghiệp nhà nước như sau:

“1. Doanh nghiệp nhà nước được tổ chức quản lý dưới hình thức công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty cổ phần, bao gồm:

a) Doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ;

b) Doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ hoặc tổng số cổ phần có quyền biểu quyết, trừ doanh nghiệp quy định tại điểm a khoản 1 Điều này.”

Như vậy, Doanh nghiệp nhà nước là tổ chức kinh tế do Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc có cổ phần, vốn góp chi phối được tổ chức dưới hình thức công ti Nhà nước, công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn.

Doanh nghiêp nhà nước là doanh nghiệp một chủ trong trường hợp nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ (tức sở hữu 100%). Doanh nghiệp nhà nước nhiều chủ sở hữu trong trường hợp có cổ phần, vốn góp chi phối có tỉ lệ trên 50% và dưới 100%.

2. Đặc điểm của doanh nghiệp nhà nước

- Chủ đầu tư: là Nhà nước hoặc Nhà nước cùng với các tổ chức, cá nhân khác.

- Sở hữu vốn: Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ (100%) hoặc sở hữu phần vốn góp chi phối (trên 50% nhưng dưới 100% vốn điều lệ).

-Hình thức tồn tại: Doanh nghiệp nhà nước có nhiều hình thức tồn tại. Nếu doanh nghiệp nhà nước do nhà nước sở hữu 100% vốn điều lệ thì có các loại hình doanh nghiệp như: công ty nhà nước, công ty cổ phần nhà nước, công ty trách nhiệm hữu hạn nhà nước một thành viên, công ty trách nhiệm hữu hạn nhà nước. Nếu doanh nghiệp do nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ thì có thể tồn tại dưới các loại hình doanh nghiệp sau: công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn

­- Trách nhiệm tài sản: doanh nghiệp nhà nước chịu trách nhiệm trong phạm vi tài sản của doanh nghiệp. Nhà nước chịu trách nhiệm hữu hạn trong phạm vi tài sản góp vốn vào doanh nghiệp.

- Tư cách pháp lý: doanh nghiệp nhà nước có tư cách pháp nhân.

- Luật áp dụng: các công ty nhà nước đã thực hiện chuyển đổi thành công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn sẽ tổ chức và hoạt động theo luật doanh nghiệp. Các loại doanh nghiệp nhà nước khác tổ chức và hoạt động theo luật doanh nghiệp.

3. Phân loại doanh nghiệp nhà nước

– Dựa vào hình thức tổ chức doanh nghiệp nhà nước có năm loại, gồm:

Thứ nhất, công ty nhà nước: là doanh nghiệp do nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ thành lập, tổ chức quản lý và tồn tại dưới hình thức công ty Nhà nước độc lập và tổng công ty nhà nước.

Thứ hai, công ty cổ phần nhà nước: là công ty cổ phần mà toàn bộ cổ đông là các công ty nhà nước hoặc tổ chức được nhà nước ủy quyền góp vốn. Tổ chức và hoạt động theo luật Doanh nghiệp 2020

Thứ ba, công ty trách nhiệm hữu hạn nhà nước một thành viên là công ty trách nhiệm hữu hạn do nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ. Tổ chức quản lí và đăng ký theo luật Doanh nghiệp 2020.

Thứ tư, công ty trách nhiệm hữu hạn nhà nước có từ hai thành viên trở lên: là công ty trách nhiệm hữu hạn trong đó có tất cả các thành viên đều là công ty nhà nước hoặc có thành viên là công ty nhà nước, thành viên được ủy quyền góp vốn. Được tổ chức và hoạt động theo luật doanh nghiệp.

Thứ năm, doanh nghiệp cổ phần, vốn góp chi phối của nhà nước: là doanh nghiệp mà cổ phần hoặc vốn góp của nhà nước chiếm trên 50% vốn điều lệ. Nhà nước giữ quyền chi phối doanh nghiệp.

– Dựa theo nguồn vốn: có hai loại

Thứ nhất, Doanh nghiệp nhà nước do nhà nước sở hữu 100% vốn, gồm: công ty nhà nước, công ty cổ phần nhà nước, công ty trách nhiệm hữu hạn nhà nước một thành viên, công ty trách nhiệm hữu hạn nhà nước hai thành viên trở lên.

Thứ hai, Doanh nghiệp do nhà nước có cổ, vốn góp chi phối, gồm: công ty cổ phần nhà nước mà nhà nước chiếm trên 50% cổ phiếu, công ty trách nhiệm hữu hạn mà nhà nước chiếm trên 50% vốn góp.

– Dựa theo mô hình tổ chức quản lý: có hai loại

Thứ nhất, doanh nghiệp nhà nước có hội đồng quản trị: hội đồng quản trị là cơ quan đại diện trực tiếp chủ sở hữu nhà nước, chịu trách nhiệm trước nhà nước.

Thứ hai, doanh nghiệp nhà nước không có hội đồng quản trị: giám đốc doanh nghiệp được nhà nước bổ nhiệm hoặc tuê để điều hành hoạt động của doanh nghiệp.

4. Sự thay đổi về vốn điều lệ của doanh nghiệp nhà nước qua các thời kỳ

Khoản 22, Điều 4, Luật Doanh nghiệp 2005 định nghĩa: Doanh nghiệp nhà nước là doanh nghiệp trong đó Nhà nước “sở hữu” trên 50% vốn điều lệ.

Đến Luật Doanh nghiệp 2014, theo khoản 8, Điều 4, doanh nghiệp nhà nước được định nghĩa là những doanh nghiệp do Nhà nước “nắm giữ” 100% vốn điều lệ. Theo đó, những doanh nghiệp do Nhà nước “nắm giữ” từ trên 50% đến dưới 100% vốn điều lệ, thì sẽ không bị coi là doanh nghiệp nhà nước.

Hiện nay, khoản 11, Điều 4, Luật Doanh nghiệp năm 2020 đã định nghĩa lại như sau: “Doanh nghiệp nhà nước bao gồm các doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ, tổng số cổ phần có quyền biểu quyết theo quy định tại Điều 88 của Luật này.”

Dẫn chiếu đến Điều 88, Luật Doanh nghiệp năm 2020, doanh nghiệp nhà nước bao gồm hai nhóm công ty sau đây:

- Một là nhóm doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ bao gồm: Công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ là công ty mẹ của tập đoàn kinh tế nhà nước, công ty mẹ của tổng công ty nhà nước, công ty mẹ trong nhóm công ty mẹ - công ty con; Công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên là công ty độc lập do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ.

- Hai là nhóm doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ hoặc tổng số cổ phần có quyền biểu quyết bao gồm: Công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên, công ty cổ phần do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ, tổng số cổ phần có quyền biểu quyết là công ty mẹ của tập đoàn kinh tế, công ty mẹ của tổng công ty nhà nước, công ty mẹ trong nhóm công ty mẹ - công ty con; Công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên, công ty cổ phần là công ty độc lập do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ, tổng số cổ phần có quyền biểu quyết.

Luật Doanh nghiệp năm 2020 sử dụng cụm từ “nhà nước nắm giữ” thay thế cho cụm từ “nhà nước sở hữu” nêu tại Luật Doanh nghiệp năm 2005. Sự thay thế này đã dẫn đến hai cách hiểu khác nhau về cụm từ “nhà nước nắm giữ”, đặc biệt trong bối cảnh Chính phủ chưa có hướng dẫn chi tiết nội dung này.

Cách hiểu thứ nhất: “nhà nước nắm giữ” tức là Nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ, tổng số cổ phần có quyền biểu quyết. Đây là cách hiểu phổ biến từ trước tới nay khi xác định một doanh nghiệp có hay không có vốn nhà nước. Cách hiểu này dựa trên những quy định về sở hữu tài sản tại Bộ luật Dân sự năm 2015, một số quy định đề cập tới việc nắm giữ như là sở hữu nêu tại Điều 116, Luật Doanh nghiệp năm 2020, Điều 6, Luật Quản lý sử dụng vốn nhà nước năm 2014.

Cách hiểu thứ hai: “nhà nước nắm giữ” tức là Nhà nước có quyền chi phối, kiểm soát trên 50% vốn điều lệ, tổng số cổ phần có quyền biểu quyết. Đây là cách hiểu ít phổ biến nhưng lại là cách hiểu rộng, bảo vệ tốt hơn cho nguồn vốn nhà nước, tài sản nhà nước.

Vì vậy, trên thực tế, nếu có rủi ro phát sinh trách nhiệm có liên quan đến tài sản của các doanh nghiệp có vốn nhà nước, thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền rất có thể sẽ hiểu và diễn giải theo cách hiểu thứ hai dựa trên cơ sở như sau:

Theo khoản 1, Điều 179 về “Khái niệm chiếm hữu”, Bộ luật Dân sự năm 2015, chiếm hữu là việc chủ thể nắm giữ, chi phối tài sản một cách trực tiếp hoặc gián tiếp như chủ thể có quyền đối với tài sản.

Theo Điều 186 về “Quyền chiếm hữu của chủ sở hữu”, Bộ luật Dân sự năm 2015: “Chủ sở hữu được thực hiện mọi hành vi theo ý chí của mình để nắm giữ, chi phối tài sản của mình nhưng không được trái pháp luật, đạo đức xã hội”.

Với những quy định này, việc trực tiếp nắm giữ hay không trực tiếp nắm giữ nhưng lại có quyền chi phối tài sản một cách trực tiếp hoặc gián tiếp như chủ thể có quyền đối với tài sản đều được xác định là đang chiếm hữu tài sản.

Xét dưới góc độ thực tiễn kinh doanh, “người chủ thực sự” có thể không phải là chủ thể trực tiếp đứng tên sở hữu cổ phần, phần vốn góp mà có thể thông qua một chủ thể khác để có quyền kiểm soát được doanh nghiệp. Cho nên, việc “nắm giữ” có thể được hiểu với nghĩa rất rộng là có quyền kiểm soát, chi phối một cách trực tiếp hoặc gián tiếp, chứ không chỉ dừng lại với ý nghĩa sở hữu vốn điều lệ như cách hiểu thứ nhất.

Luật Doanh nghiệp năm 2020 tuy chỉ thay đổi một vài chữ trong định nghĩa về doanh nghiệp nhà nước nhưng nếu không có quy định hướng dẫn rõ ràng từ Chính phủ, thì chắc chắn điều khoản này sẽ tác động và ảnh hưởng rất lớn đến việc khoanh vùng doanh nghiệp nhà nước, tài sản nhà nước, giới hạn trách nhiệm của những người làm đại diện phần vốn của doanh nghiệp và những người quản lý của công ty.

Trong bối cảnh chưa có giải thích rõ ràng từ cơ quan nhà nước có thẩm quyền về cách hiểu quy định mới nêu trên, để hạn chế rủi ro pháp lý phát sinh đối với những doanh nghiệp có vốn của doanh nghiệp nhà nước, việc quản lý và sử dụng vốn của những doanh nghiệp này cần bám sát các quy định của pháp luật áp dụng đối với doanh nghiệp nhà nước, với tài sản nhà nước và đặc biệt lưu ý đến những quy định của pháp luật về đấu thầu để đảm bảo sự công bằng, minh bạch và hiệu quả kinh tế trong từng dự án, giao dịch có giá trị lớn.

5. Địa vị pháp lý của doanh nghiệp nhà nước

Ở Việt Nam, với tư cách là chủ thể tham gia vào các hoạt động kinh tế trong nước nói chung và trong các hoạt động kinh tế đối ngoại nói riêng, địa vị pháp lý của các doanh nghiệp nhà nước được điều chỉnh bởi Luật Doanh nghiệp 2020. Theo quy định của Luật này, Doanh nghiệp nhà nước có một số đặc điểm sau đây:

Về mặt hình thức, doanh nghiệp nhà nước được tổ chức thành các xí nghiệp, nhà máy, công ty, tổng công ty, liên hiệp công ty, nông trường, lâm trường, cửa hàng... hoạt động độc lập, có tư cách pháp nhân. Doanh nghiệp nhà nước (so với công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn, doanh nghiệp tư nhân) được hưởng rất nhiều quy chế ưu đãi về sở hữu, về tài sản, về vốh, về ngành nghề kinh doanh... song trong nền kinh tế thị trường hiện nay nó cũng có những điểm chung sau:

- Doanh nghiệp nhà nước cũng là một chủ thể kinh tế độc lập được pháp luật thừa nhận và bảo vệ. Mục tiêu hoạt động của doanh nghiệp nhà nước cũng là lợi nhuận (trừ những doanh nghiệp nhà nước được thành lập nhằm hỗ trợ sự phát triển của nền kinh tế quốc dân hoặc để làm nhiệm vụ chính trị - xã hội). Theo luật Doanh nghiệp 2020 doanh nghiệp nhà nước có nhiều hình thức tồn tại. Nếu doanh nghiệp nhà nước  do nhà nước  sở hữu 100% vốn điều lệ thì có các loại hình doanh nghiệp như: công ty nhà nước, công ty cổ phần nhà nước, công ty trách nhiệm hữu hạn nhà nước một thành viên, công ty trách nhiệm hữu hạn nhà nước. Nếu doanh nghiệp do nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ thì có thể tồn tại dưới các loại hình doanh nghiệp sau: công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn

- Công ty nhà nước có Hội đồng quản trị là doanh nghiệp được thành lập và hoạt động trên cơ sở liên kết của nhiều đơn vị thành viên có môì quan hệ gắn bó vối nhau về lợi ích kinh tế, công nghệ, cung ứng, tiêu thụ, dịch vụ... nhằm tăng cường khả năng kinh doanh của các đơn vị thành viên và thực hiện các nhiệm vụ của chiến lược phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ. Loại hình công ty nhà nước này có một số đặc điểm sau:

+ Công ty nhà nước là tố chức kinh doanh có tư cách pháp nhân, được Nhà nước giao quản lý vốn, tài nguyên, đất đai và các nguồn lực khác, có trách nhiệm bảo toàn và phát triển vốn, sử dụng có hiệu quả các nguồn lực được giao...;

+ Công ty nhà nước có thể có các loại đơn vị thành viên là các đơn vị hạch toán độc lập, đơn vị hạch toán phụ thuộc, đơn vị sự nghiệp. Địa vị pháp lý của các đơn vị thành viên này do Luật Doanh nghiệp 2020 và các văn bản dưới luật hiện hành có liên quan quy định;

+ Luật Doanh nghiệp năm 2020: Cơ cấu tổ chức quản lý của Doanh nghiệp nhà nước theo hình thức Công ty TNHH một thành viên, Công ty TNHH hai thành viên trở lên, Công ty cổ phần và có hai mô hình sau:

Mô hình thứ nhất: Chủ tịch công ty, Giám đốc hoặc Tổng giám đốc, Ban kiểm soát.

Mô hình thứ hai: Hội đồng thành viên, Giám đốc hoặc Tổng giám đốc, Ban kiểm soát.

Nhà nước sẽ dần dần không can thiệp trực tiếp vào các hoạt động của doanh nghiệp mà thông qua pháp luật để quản lý hoạt động của nó, làm cho nó thật sự trở thành một tổ chức kinh doanh độc lập, phù hợp với cơ chế thị trường, thật sự trỏ thành một chủ thể pháp luật, hoạt động trong môi trường hợp tác cạnh tranh, phát triển hoặc phá sản.

Với các đặc điểm chung và riêng này, đặc biệt, trong giai đoạn hiện nay, khi độc quyền của nhà nước về hoạt động kinh tế đối ngoại, nói chung và hoạt động kinh doanh, nói riêng, không còn như trong thời kỳ bao cấp nữa, vai trò của các doanh nghiệp nhà nước chỉ có thể được phát huy nếu nó hoạt động như một chủ thể kinh doanh thật sự chứ không phải là một bộ phận của bộ máy nhà nước. Điều này có nghĩa là, các doanh nghiệp nhà nước sẽ tham gia vào các hoạt động kinh tế đối ngoại, về nguyên tắc chung, với tư cách chủ thể độc lập và bình đẳng như các loại doanh nghiệp khác. Vì vậy, tất cả các doanh nghiệp nhà nước phải tiến hành cổ phần hóa và chuyển đổi phương thức hoạt động. Việc chuyển đổi này là bắt buộc và đã được luật hoá trong Luật Doanh nghiệp năm 2005 và hiện nay là Luật Doanh nghiệp 2020.

Theo quy định hiện hành, tất cả các công ty nhà nước được thành lập và hoạt động theo Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003 sẽ chuyển đổi thành công ty TNHH hoặc công ty cổ phần theo quy định của Nghi định 126/2017/NĐ-CP và Nghị định 25/2010/NĐ-CP. Đây là quy định nhằm thực thi các cam kết quốc tế của Việt Nam, đặc biệt là cam kết trong WTO về việc tạo lập một môi trường pháp lý phù hợp và môi trường kinh doanh thông nhất, bình đẳng không phân biệt đốì xử giữa các loại hình doanh nghiệp.

Thực hiện theo lộ trình chuyển đổi hằng năm, nhưng chậm nhất trong thời hạn bốn năm kể từ ngày Luật Doanh nghiệp năm 2005 có hiệu lực, tức là kể từ ngày 01/7/2006 cho đến ngày 01/7/2010, các công ty nhà nước thành lập theo quy định của Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003 phải chuyển đổi thành công ty trách nhiệm hữu hạn hoặc công ty cổ phần. Việc chuyển đổi công ty nhà nước thành công ty cổ phần chịu sự điều chỉnh của Nghị định số 59/2011/NĐ-CP ngày 18 tháng 7 năm 2011 về chuyển doanh nghiệp 100% vốn nhà nước thành công ty cổ phần.

Trong thời hạn chuyển đổi, những quy định của Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003 được tiếp tục áp dụng đối với doanh nghiệp nhà nước nếu Luật Doanh nghiệp hiện hành không có quy định. Kể từ sau khi chuyển đổi, doanh nghiệp nhà nước sẽ chịu sự điều chỉnh của Luật Doanh nghiệp hiện hành. Theo đó:

- Doanh nghiệp nhà nước là doanh nghiệp trong đó Nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ;

- Phần vốn góp sở hữu nhà nước là phần vốn góp được đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước và nguồn vốn khác của Nhà nước do một cơ quan nhà nước hoặc tổ chức kinh tế làm đại diện chủ sở hữu;

- Cổ phần sở hữu nhà nước là cổ phần được thanh toán bằng vốn ngân sách nhà nước và nguồn vốn khác của Nhà nước do một cơ quan nhà nước hoặc tổ chức kinh tế làm đại diện chủ sở hữu.