1. Khái niệm về lập pháp và cơ quan lập pháp

Cơ quan lập pháp là kiểu hội đồng thảo luận đại diện có quyền thông qua các luật. Đây là một trong ba cơ quan chính gồm lập pháp, hành pháp và tư pháp của thể chế chính trị tam quyền phân lập.

Lập pháp có nhiều tên gọi khác nhau, phổ biến nhất là nghị viện và quốc hội (lưỡng viện), mặc dù những tên này có nhiều nghĩa đặc trưng khác nữa. Trong hệ thống nghị viện của chính phủ, cơ quan lập pháp là cơ quan tối cao chính thức và chỉ định cơ quan hành pháp. Ở hệ thống tổng thống, cơ quan lập pháp được xem là phân nhánh quyền lực tương đương và độc lập với cơ quan hành pháp. Ngoài việc ban hành luật ra, cơ quan lập pháp còn có quyền tăng thuế, thông qua ngân sách và các khoản chi tiêu khác.

2. Khái quát về quốc hội Hoa kỳ

Quốc hội Hoa Kỳ (tiếng Anh: United States Congress) là cơ quan lập pháp lưỡng viện của Chính quyền Liên bang Hợp Chúng quốc Hoa Kỳ. Quốc hội Hoa Kỳ là định chế quyền lực theo mô hình lưỡng viện, gồm Hạ viện (House of Representatives, còn gọi là Viện Dân biểu) và Thượng viện (Senate, dịch nghĩa là Viện Nguyên lão) đều có quyền lực trong quy trình thông qua các dự luật. Cả hai viện đều đặt trụ sở tại Điện Capitol, thủ đô Washington, D.C.

Hạ viện có 435 thành viên, được gọi là dân biểu (tiếng Anh là Representative và được viết tắt là Rep.). Mỗi thành viên đại diện cho một hạt bầu cử, phục vụ trong nhiệm kỳ 2 năm. Số dân biểu đại diện cho mỗi bang được ấn định theo tỷ lệ dân số. Tại Thượng viện, thành viên được gọi là thượng nghị sĩ (tiếng Anh) là Senator và thường viết tắt là Sen.). Ngược với Hạ viện, số thượng nghị sĩ cho mỗi bang là 2 người, không tính theo tỷ lệ dân số. Như vậy Thượng viện có tổng cộng 100 thượng nghị sĩ, phục vụ theo nhiệm kỳ 6 năm. Thành viên của cả hai viện đều được người dân bầu trực tiếp. Tại một số bang, thống đốc có quyền bổ nhiệm thượng nghị sĩ tạm quyền khi có chỗ khuyết giữa nhiệm kỳ.

Hiến pháp dành cho Quốc hội quyền lập pháp liên bang; các quyền này được liệt kê rõ ràng trong hiến pháp; những quyền hạn khác được dành cho bang hay nhân dân, trừ khi có ấn định nào khác trong hiến pháp. Quyền lực to lớn của quốc hội bao gồm thẩm quyền ban hành các văn bản pháp quy trong lĩnh vực thương mại giữa các bang và với nước ngoài, đánh thuế, thiết lập các toà án trực thuộc Tối cao Pháp viện Hoa Kỳ, duy trì quân lực và tuyên chiến. Trong quy trình thông qua các dự luật, cả hai viện có quyền ngang bằng nhau. Thượng viện Hoa Kỳ không chỉ đơn giản là "một thiết chế kiểm tra" như một số định chế tương tự trong hệ thống lập pháp lưỡng viện tại nhiều quốc gia khác.

3. Hệ thống lập pháp ở Hoa Kỳ

Quốc hội Hoa Kỳ là nhánh lập pháp của Chính quyền liên bang Hoa Kỳ. Theo chế độ lưỡng viện, Quốc hội gồm có Hạ viện (còn gọi là Viện dân biểu), và Thượng viện (còn gọi là Viện nghị sĩ).

Hạ viện có 435 thành viên bỏ phiếu, số thành viên mỗi bang phụ thuộc vào dân số của bang đó. Mỗi bang có tối thiểu 1 hạ nghị sĩ. Mỗi hạ nghị sĩ có nhiệm kỳ 2 năm. Một người muốn trở thành hạ nghị sĩ thì phải từ 25 tuổi trở lên, phải là công dân Hoa Kỳ ít nhất 7 năm, và phải là cư dân tại bang mà người đó đại diện. Không có giới hạn số nhiệm kì cho mỗi hạ nghị sĩ. Ngoài 435 thành viên bỏ phiếu còn có 6 thành viên không bỏ phiếu, bao gồm 5 đại biểu (delegate) từ Washington, D.C, Guam, Quần đảo Virgin, Samoa thuộc Mỹ, Quần đảo Bắc Mariana, và 1 ủy viên cư dân (resident commissioner) từ Puerto Rico.

Thượng viện có tổng cộng 100 thượng nghị sĩ, mỗi bang có 2 thượng nghị sĩ. Mỗi thượng nghị sĩ phục vụ trong nhiệm kỳ 6 năm. Cứ mỗi 2 năm thì Thượng viện được bầu lại. Một người muốn được bầu làm thượng nghị sĩ thì phải ít nhất 30 tuổi, phải là công dân Hoa Kỳ ít nhất 9 năm, phải là cư dân tại bang mà họ đại diện trong thời gian bầu cử.

Mỗi viện đều có quyền lực riêng biệt. Thượng viện có nhiệm vụ cố vấn và phê chuẩn các bổ nhiệm của tổng thống, trong khi Hạ viện có trách nhiệm đệ trình các dự luật từ dân biểu và nâng cao thu nhập quốc gia. Tuy nhiên, cần có sự đồng thuận của cả hai viện để có thể thông qua các dự luật rồi trở thành đạo luật. Quyền lực của quốc hội được quy định trong những điều khoản của Hiến pháp; tất cả quyền còn lại dành cho các tiểu bang và nhân dân. Trong hiến pháp có điều khoản cần thiết và thích đáng cho phép quốc hội làm tất cả luật cần thiết và thích đáng để bảo đảm sự vận hành của quyền lực hiện hành.

Thành viên Hạ viện và Thượng viện được tuyển chọn theo thể thức một hạt bầu cử chọn một người là người có số phiếu cao nhất (first-past-the-post voting), ngoại trừ hai tiểu bang Louisiana và Washington theo thể thức bầu cử hai vòng (runoffs) – vòng đầu chọn hai người có số phiếu cao nhất để vào tiếp vòng sau.

Hiến pháp không có quy định nào về việc thiết lập các Ủy ban của quốc hội, nhưng theo đà tăng trưởng của đất nước, do nhu cầu thẩm định các dự luật mà các Ủy ban lần lượt ra đời. Quốc hội khoá 108 (2003-2005) có 19 uỷ ban thường trực ở Hạ viện và 17 uỷ ban ở Thượng viện, chưa kể bốn uỷ ban lưỡng viện có nhiệm vụ giám sát Thư viện Quốc hội, ấn loát, thuế và kinh tế. Mỗi viện còn có quyền bổ nhiệm, hoặc tuyển chọn các uỷ ban nghiên cứu các vấn đề đặc biệt. Vì khối lượng công việc gia tăng, các uỷ ban thường trực sản sinh thêm 150 tiểu ban trực thuộc.

Quốc hội có trách nhiệm giám sát và tác động đến các mặt điều hành của nhánh hành pháp. Quy trình giám sát của quốc hội nhắm vào các mục tiêu như ngăn chặn sự lãng phí, các hành vi dối trá, bảo vệ các quyền tự do dân sự cũng như các quyền cá nhân, bảo đảm việc tuân thủ pháp luật của nhánh hành pháp, thu thập thông tin để làm luật và giáo dục quần chúng, cũng như thẩm định những thành quả của hành pháp. Quyền giám sát này được thực thi đối với các bộ của chính phủ, các cơ quan hành pháp, các uỷ ban pháp chế, và chức vụ tổng thống. Chức năng giám sát của Quốc hội được thể hiện trong nhiều hình thức:

  • Uỷ ban thẩm tra và điều trần;
  • Xem xét các tường trình của tổng thống và cho ý kiến;
  • Hạ viện tiến hành luận tội và đưa ra Thượng viện xét xử;
  • Hạ viện và Thượng viện tiến hành các thủ tục cần thiết chiếu theo Tu chính án thứ 25 trong trường hợp tổng thống không thể thi hành nhiệm vụ, hoặc khi chức vụ phó tổng thống bị khuyết;
  • Tổ chức những buổi họp không chính thức giữa các nhà lập pháp và các viên chức hành pháp;
  • Thông qua các uỷ ban quốc hội và các cơ quan hỗ trợ như Văn phòng Ngân sách Quốc hội, Văn phòng Giải trình Chính phủ tiến hành các cuộc nghiên cứu.

4. Quy trình lập pháp của Quốc hội Hoa kỳ

Trước hết, các sáng kiến lập pháp của các nghị sỹ có thể bắt nguồn từ các cuộc tiếp xúc cử tri trong quá trình vận động bầu cử mà ở đó, ứng cử viên hứa hẹn nếu trúng cử sẽ trình để ban hành văn bản luật về một vấn đề cụ thể. Các cử tri tại khu vực bầu cử của nghị sỹ với tư cách cá nhân hay thông qua một nhóm công dân hoặc hiệp hội, đều có quyền kiến nghị hoặc chuyển kiến nghị của mình đến nghị sỹ.

“Thông tin của cơ quan hành pháp” là nguồn sáng kiến lập pháp quan trọng. Thông thường, thông tin hành pháp là thông báo hoặc thư của thành viên nội các của Tổng thống hoặc người đứng đầu cơ quan chuyên môn độc lập, hoặc thậm chí là của Tổng thống, được chuyển cho Quốc hội trong Thông điệp liên bang. Những thông tin này sau đó được chuyển đến ủy ban thường trực hoặc ủy ban có thẩm quyền về các vấn đề mà Thông điệp nêu ra. Chủ nhiệm ủy ban hoặc một thành viên cao cấp của ủy ban thường trình dự luật theo hình thức như đã tiếp nhận hoặc có những sự thay đổi, bổ sung cần thiết. Ngoài ra, việc soạn thảo các dự án luật cũng được tiến hành căn cứ vào kết quả nghiên cứu nhiều năm của Hội đồng hoặc ủy ban do Tổng thống hoặc một thành viên của Nội các thành lập.

Nghị viện thường xem xét các nội dung vấn đề được trình theo một trong bốn hình thức như sau: dự luật, nghị quyết chung, nghị quyết liên quan và nghị quyết đơn giản. Loại văn bản thường được xem xét ở cả hai viện là dự luật. Có hai loại dự luật: dự luật công và dự luật tư. Dự án luật công là dự luật ảnh hưởng đến người dân nói chung; còn dự án luật ảnh hưởng đến cá nhân cụ thể hoặc một chủ thể tư nào đó thì gọi là dự thảo luật tư, ví dụ như vấn đề nhập cư, cho nhập quốc tịch và các khiếu nại phản đối nhà nước Mỹ. Một dự luật bắt nguồn từ Hạ viện được biểu thị bằng các chữ cái “H.R” tiếp theo là số công văn được lưu giữ trong suốt các giai đoạn xem xét tại Hạ viện. Một dự luật bắt nguồn từ Thượng viện được biểu thị bằng chữ cái “S” kèm theo là số công văn của Thượng viện.

Tại Hạ viện, mọi đại biểu đều có quyền đưa ra sáng kiến về dự án luật vào thời điểm Nghị viện đang họp bằng cách bỏ dự thảo đó vào một chiếc hộp bằng gỗ để dùng riêng cho mục đích này được đặt ở bên cạnh bục phát biểu tại Hạ viện mà không cần xin phép để trình. Đại biểu nêu sáng kiến về dự luật được gọi là người bảo trợ và pháp luật không hạn chế số đại biểu ủng hộ được gọi là người đồng bảo trợ cho một sáng kiến luật. Thủ tục nghị viện quy định phải có chữ ký của đại biểu bảo trợ dự án trước khi có sự chấp nhận về việc trình dự án luật. Hiện nay, chỉ cần đưa tên văn bản vào Biên bản của Nghị viện thì việc trình dự án luật coi như đã hoàn thành.

Tại Thượng viện, thượng nghị sỹ đưa ra sáng kiến về dự luật bằng cách trình dự luật đó cho một trong các thư ký tại bàn chủ toạ hoặc chính thức hơn bằng cách, tuyên bố về việc trình dự luật tại phiên họp của Thượng viện. Không giống như các hạ nghị sỹ, tất cả các thượng nghị sỹ đều có cơ hội tham gia vào việc lên chương trình lập pháp tại Thượng viện. Cựu thượng nghị sỹ Simpson đã từng nói: “Ở Thượng viện một nghị sỹ cũng có thể buộc cả cơ quan này phải nghe theo”.

5. Thẩm quyền lập pháp của Tổng thống Hoa kỳ

Tổng thống Hoa Kỳ là nguyên thủ quốc gia, được trực tiếp và toàn quyền lãnh đạo ngành hành pháp của nước Mỹ. Dù không thuộc ngành lập pháp, không nắm giữ quyền lập pháp, nhưng tổng thống Hoa Kỳ cũng vẫn có vai trò, quyền hạn, trách nhiệm quan trọng trong lĩnh vực này.

Là nguyên thủ quốc gia, tổng thống Hoa Kỳ không chỉ là người duy nhất thay mặt Nhà nước công bố với nhân dân những đạo luật mà Quốc hội thông qua, mà còn có quyền sáng quyền lập pháp (quyền sáng kiến về lập pháp) là sáng kiến đề nghị luật. Trong bất cứ một thể chế chính trị nào, sáng quyền lập pháp luôn là một phương tiện tạo ảnh hưởng có hiệu quả của cơ quan hành pháp đối với cơ quan lập pháp. Với mô hình tổng thống Hoa Kỳ, Hiến pháp trao cho Quốc hội chức năng lập pháp và không quy định rõ ràng cho tổng thống sáng quyền đó. Việc quy định như vậy nhằm mục đích biểu hiện sự phân quyền tuyệt đối của chính thể, đồng thời cũng để nâng cao vai trò đích thực của Quốc hội trong lĩnh vực lập pháp vốn đã được Hiến pháp phân chia. Nhưng thực tế, tổng thống vẫn có thẩm quyền rất lớn trong lĩnh vực này. Tổng thống dù không thuộc ngành lập pháp nhưng vẫn đóng một vai trò ngày càng quan trọng trong tiến trình lập pháp.

Bên cạnh đó, tổng thống Hoa Kỳ còn là người sẵn sàng gửi thông điệp đến Quốc hội nước này. Có tới gần một nửa số dự luật tại Quốc hội Hoa Kỳ do tổng thống đề nghị (gián tiếp) qua các thông điệp gửi cho Quốc hội, quan trọng nhất là trong thông điệp liên bang (state of the union message) - thông điệp hàng năm/mỗi năm một lần về tình hình liên bang. Hành vi tổng thống gửi thông điệp cho Quốc hội thể hiện rõ nét vừa như một quyền vừa như một nghĩa vụ. 

Tổng thống, với tư cách là người đứng đầu hành pháp, có trách nhiệm soạn thảo và trình trước Quốc hội dự án ngân sách liên bang, trong đó định những khoản chi tiêu cần thiết cho các bộ phận thuộc hành pháp. Đặc biệt, tổng thống Hoa Kỳ còn có quyền triệu tập hai viện hoặc một trong hai viện theo khoản 3 Điều II Hiến pháp Hoa Kỳ; bổ nhiệm ghế thượng nghị sĩ tạm thời bỏ trống theo Khoản 2 Điều II Hiến pháp Hoa Kỳ; Phủ quyết các dự luật do Quốc hội thông qua,