Dự toán mua sắm là gì?

Trong hệ thống quản trị tài chính hiện đại, việc tối ưu hóa nguồn lực ngân sách không chỉ là một yêu cầu về mặt kinh tế mà còn là nghĩa vụ pháp lý tiên quyết của các cơ quan, đơn vị và tổ chức. Dự toán mua sắm không đơn thuần là một bản tính toán số liệu tài chính dự kiến, mà là văn bản pháp lý nền tảng, xác lập hạn mức chi tiêu và định hướng lộ trình triển khai các gói thầu trong một kỳ ngân sách nhất định.

Căn cứ trên các quy định của Luật Ngân sách Nhà nước và Luật Đấu thầu hiện hành, dự toán mua sắm đóng vai trò là "kim chỉ nam" đảm bảo mọi hoạt động mua sắm tài sản, hàng hóa, dịch vụ đều được thực hiện trong phạm vi nguồn vốn cho phép, tránh tình trạng chi vượt định mức hoặc phân bổ nguồn lực dàn trải, kém hiệu quả. Việc xác lập một bản dự toán mua sắm khoa học, bám sát giá thị trường và tuân thủ các tiêu chuẩn, định mức kỹ thuật không chỉ giúp chủ đầu tư chủ động trong kế hoạch vận hành mà còn là rào cản ngăn chặn các sai phạm trong công tác quản lý tài sản công. 

1. Dự toán mua sắm là gì?

Trong hệ thống pháp luật đấu thầu, dự toán mua sắm được coi là công cụ điều tiết quan trọng nhất để kiểm soát hành vi chi tiêu của chủ đầu tư và bên mời thầu. Nó không chỉ là một con số tài chính mà còn là sự kết tinh của các tiêu chuẩn, định mức và kế hoạch hoạt động của một đơn vị trong một niên độ ngân sách nhất định. Luật Đấu thầu 2023 đã chuẩn hóa khái niệm này để tạo ra sự đồng bộ với Luật Ngân sách nhà nước, giúp giải quyết những xung đột pháp lý thường gặp trong quá trình giải ngân vốn công cho các hoạt động mua sắm không mang tính chất đầu tư dự án.

Khái niệm dự toán mua sắm được nhà làm luật định nghĩa một cách tường minh nhằm thiết lập nền tảng cho việc áp dụng các quy trình lựa chọn nhà thầu. Đây là điểm tham chiếu bắt buộc cho mọi hoạt động mua sắm tài sản, hàng hóa, dịch vụ không thuộc phạm vi của các dự án đầu tư công. Tại Khoản 7 Điều 4 Luật Đấu thầu 2023, dự toán mua sắm được giải thích cụ thể như sau:

"Dự toán mua sắm là dự kiến nguồn kinh phí để mua sắm trong phạm vi dự toán ngân sách nhà nước được cấp có thẩm quyền phê duyệt đối với cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, đơn vị thuộc lực lượng vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập và các tổ chức, cá nhân khác; vốn từ nguồn thu hợp pháp theo quy định của pháp luật của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập."

Quy định này đã thiết lập một khung khổ pháp lý bao quát, không chỉ dừng lại ở nguồn ngân sách truyền thống mà còn mở rộng sang các nguồn tài chính tự chủ của các đơn vị công lập, phản ánh xu hướng xã hội hóa và tự chủ tài chính đang diễn ra mạnh mẽ tại Việt Nam. Định nghĩa tại Khoản 7 Điều 4 chứa đựng bốn thành phần cốt yếu, mỗi thành phần lại mang những hàm ý pháp lý và thực tiễn sâu sắc trong quy trình quản lý chi tiêu.

Thành phần thứ nhất là "dự kiến nguồn kinh phí". Cụm từ "dự kiến" khẳng định tính chất kế hoạch của dự toán. Tại thời điểm lập dự toán mua sắm, đơn vị chưa thực hiện việc mua sắm mà chỉ đang xác định nhu cầu và khả năng tài chính. Con số này đóng vai trò là "trần chi tiêu" (spending cap). Trong thực tế, nếu giá trúng thầu vượt quá con số dự kiến này mà không có sự điều chỉnh dự toán kịp thời, hợp đồng sẽ bị coi là thiếu căn cứ vốn và không thể thanh toán qua hệ thống Kho bạc Nhà nước. Do đó, việc xác định nguồn kinh phí dự kiến phải dựa trên các phương pháp thẩm định giá khoa học, sát với biến động của thị trường.

Thành phần thứ hai là "phạm vi dự toán ngân sách nhà nước được cấp có thẩm quyền phê duyệt". Đây là rào cản pháp lý nhằm đảm bảo kỷ luật tài chính quốc gia. "Cấp có thẩm quyền" ở đây có thể là Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp hoặc các cơ quan chủ quản được ủy quyền giao dự toán hàng năm. Sự gắn kết này buộc các đơn vị phải tuân thủ nghiêm ngặt niên độ ngân sách. Một gói thầu không thể được triển khai nếu nó nằm ngoài danh mục chi của dự toán đã được duyệt, trừ những trường hợp khẩn cấp theo quy định tại Điều 23 của Luật.

Thành phần thứ ba là "đối tượng áp dụng". Nhà làm luật đã liệt kê một danh sách dài các cơ quan từ trung ương đến địa phương, các tổ chức chính trị và các đơn vị sự nghiệp. Việc liệt kê chi tiết này nhằm triệt tiêu các kẽ hở pháp lý, đảm bảo rằng mọi thực thể sử dụng dù chỉ một đồng vốn công cũng phải tuân thủ quy trình đấu thầu minh bạch. Sự xuất hiện của "các tổ chức, cá nhân khác" cho thấy Luật Đấu thầu 2023 có xu hướng kiểm soát theo nguồn vốn hơn là theo tư cách pháp nhân của thực thể mua sắm.

Thành phần thứ tư, cũng là điểm mới đáng chú ý nhất, là "vốn từ nguồn thu hợp pháp". Đây là sự công nhận pháp lý đối với các khoản thu từ dịch vụ sự nghiệp công, liên doanh liên kết, hay các quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp của đơn vị. Trước đây, việc áp dụng Luật Đấu thầu đối với các nguồn thu tự chủ này thường gây ra nhiều tranh cãi về mức độ tự quyết của đơn vị sự nghiệp. Luật 2023 đã khẳng định: dù là tiền tự thu, nhưng nếu thuộc sở hữu của cơ quan nhà nước hay đơn vị sự nghiệp công lập, nó vẫn phải được quản lý theo tiêu chuẩn dự toán mua sắm và tuân thủ quy trình lựa chọn nhà thầu công khai.

2. Đối tượng áp dụng quy định về dự toán mua sắm gồm những ai?

Xác định đối tượng áp dụng là bước đầu tiên để định vị phạm vi điều chỉnh của Luật Đấu thầu 2023. So với Luật 2013, Luật mới đã tinh gọn nhưng đồng thời mở rộng phạm vi đối với các thực thể có sử dụng nguồn vốn công, từ đó tạo ra một mặt bằng chung về tính minh bạch.

2.1. Cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội

Nhóm đối tượng truyền thống và quan trọng nhất chính là các cơ quan nhà nước. Nhóm này bao gồm các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp từ cấp trung ương đến cấp xã. Đặc điểm chung của nhóm này là hoạt động gần như hoàn toàn dựa trên ngân sách nhà nước được cấp phát hàng năm. Do đó, mọi dự toán mua sắm của các cơ quan này đều phải tuân thủ tuyệt đối các quy định của Luật Đấu thầu nhằm bảo vệ lợi ích của người nộp thuế.

Tổ chức chính trị (Đảng Cộng sản Việt Nam) và các tổ chức chính trị - xã hội (như Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Công đoàn Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, Hội Cựu chiến binh Việt Nam) cũng là những đối tượng bắt buộc phải áp dụng luật khi thực hiện dự toán mua sắm từ ngân sách. Việc đưa các tổ chức này vào phạm vi điều chỉnh thể hiện quan điểm nhất quán của Nhà nước trong việc công khai hóa chi tiêu của tất cả các tổ chức có sử dụng nguồn tài chính công, không có ngoại lệ.

2.2. Đơn vị sự nghiệp công lập và lực lượng vũ trang

Đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSN công lập) là nhóm đối tượng có hoạt động mua sắm đa dạng và phức tạp nhất hiện nay. Nhóm này bao gồm các bệnh viện, trường học, viện nghiên cứu và các trung tâm dịch vụ công khác. Với cơ chế tự chủ tài chính ngày càng cao, các ĐVSN công lập không chỉ mua sắm bằng ngân sách mà còn bằng nguồn thu từ dịch vụ (như học phí, viện phí). Luật Đấu thầu 2023 đã làm rõ rằng ngay cả khi sử dụng nguồn thu hợp pháp này để thực hiện dự toán mua sắm, các đơn vị vẫn phải tổ chức đấu thầu theo quy định của luật.

Lực lượng vũ trang nhân dân (Quân đội và Công an) cũng thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật đối với các dự toán mua sắm thông thường. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng đối với các gói thầu mua sắm đặc thù phục vụ an ninh, quốc phòng hoặc các dự án có chứa bí mật nhà nước, quy trình lựa chọn nhà thầu có thể được áp dụng theo các quy định riêng về đấu thầu trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh hoặc áp dụng hình thức chỉ định thầu theo quy định của Chính phủ để đảm bảo tính bảo mật.

2.3. Các tổ chức, cá nhân khác sử dụng nguồn tài chính hợp pháp

Một trong những điểm đổi mới của Luật Đấu thầu 2023 là việc quản lý theo nguồn vốn đối với các "tổ chức, cá nhân khác". Điều này có nghĩa là, một tổ chức tư nhân hoặc một hội đoàn xã hội nếu nhận tài trợ từ ngân sách nhà nước để thực hiện một chương trình, nhiệm vụ cụ thể thì khi thực hiện mua sắm cho chương trình đó, họ cũng phải tuân thủ Luật Đấu thầu.

Ngoài ra, Luật cũng tạo ra một cơ chế "tự nguyện áp dụng" rất linh hoạt. Các tổ chức, cá nhân không thuộc diện bắt buộc áp dụng Luật vẫn có thể tự quyết định chọn áp dụng toàn bộ hoặc một số điều khoản của Luật Đấu thầu 2023 cho hoạt động mua sắm của mình. Điều này phản ánh tính tiên tiến của Luật, khi các quy trình đấu thầu được coi là chuẩn mực quản trị hiệu quả mà khu vực tư nhân có thể học tập để tối ưu hóa chi phí.

Đối với DNNN và doanh nghiệp do DNNN nắm giữ 100% vốn điều lệ, Luật Đấu thầu 2023 đã mở rộng phạm vi áp dụng đối với tất cả các gói thầu thuộc dự án đầu tư của các đơn vị này. Mặc dù đối với hoạt động mua sắm thường xuyên (dự toán mua sắm), DNNN có quyền tự chủ cao hơn theo quy định tại Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp, nhưng việc lập dự toán và kế hoạch vẫn phải đảm bảo các nguyên tắc công khai, minh bạch.

3. Vai trò của dự toán mua sắm trong quy trình đấu thầu

Dự toán mua sắm không phải là một văn bản nằm trên kệ sách, mà nó là "kim chỉ nam" xuyên suốt từ khâu chuẩn bị đến khâu thanh lý hợp đồng. Nó tạo ra một khuôn khổ kỷ luật buộc tất cả các bên tham gia phải tuân thủ.

3.1. Căn cứ để lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu

Theo nguyên tắc lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu, kế hoạch phải được lập cho toàn bộ dự án hoặc dự toán mua sắm. Điều này có nghĩa là, nếu không có một dự toán mua sắm được phê duyệt, chủ đầu tư không có cơ sở pháp lý để ban hành kế hoạch lựa chọn nhà thầu (KHLCNT).

Nhiều người thường nhầm lẫn vai trò của Điều 13 trong Luật Đấu thầu 2023. Trong khi Điều 13 quy định về "Đồng tiền dự thầu" (nhằm đảm bảo tính thống nhất trong chào thầu bằng Đồng Việt Nam đối với đấu thầu trong nước) , thì căn cứ cốt lõi để lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu đối với dự toán mua sắm thực tế nằm ở Điều 37 và Điều 38 của Luật. Theo đó, các căn cứ bao gồm:

• Tiêu chuẩn, định mức sử dụng tài sản công của cơ quan, tổ chức.
• Dự toán mua sắm đã được phê duyệt.
• Các văn bản pháp lý có liên quan và điều kiện vốn thực tế.

Dự toán mua sắm đóng vai trò xác định tổng mức đầu tư tối đa cho các hoạt động mua sắm trong kỳ. Từ dự toán tổng thể này, chủ đầu tư sẽ phân chia thành các gói thầu cụ thể. Việc phân chia này phải đảm bảo tính khoa học và không được có hành vi "chia nhỏ dự toán mua sắm" để lách luật nhằm áp dụng chỉ định thầu.

3.2. Mối liên hệ giữa dự toán mua sắm và giá gói thầu

Mối quan hệ giữa dự toán mua sắm và giá gói thầu là mối quan hệ giữa "tổng thể" và "bộ phận". Giá gói thầu là giá trị của gói thầu được phê duyệt trong kế hoạch lựa chọn nhà thầu.

Luật Đấu thầu 2023 và Nghị định 24/2024/NĐ-CP đã quy định rõ: Giá gói thầu được xác định trên cơ sở tổng mức đầu tư của dự án hoặc dự toán mua sắm đối với hoạt động mua sắm thường xuyên. Giá gói thầu phải bao gồm toàn bộ các chi phí cần thiết để thực hiện gói thầu, tính đúng, tính đủ các loại thuế, phí, lệ phí và đặc biệt là chi phí dự phòng.

Điểm mới nổi bật là cơ chế cập nhật giá gói thầu. Trong thời hạn 28 ngày trước ngày mở thầu, nếu giá thị trường có sự biến động lớn dẫn đến giá gói thầu đã duyệt không còn phù hợp, chủ đầu tư có quyền cập nhật lại giá gói thầu để đảm bảo tính khả thi. Tuy nhiên, việc cập nhật này phải đảm bảo không vượt quá tổng dự toán mua sắm đã được phê duyệt cho cả năm. Nếu vượt quá, chủ đầu tư phải thực hiện các thủ tục điều chỉnh dự toán mua sắm theo quy định pháp luật về ngân sách và tài chính.

Mối liên hệ này còn thể hiện ở việc thanh toán. Giá trúng thầu không được vượt giá gói thầu, và tổng giá trị thanh toán thực tế của tất cả các gói thầu không được vượt dự toán mua sắm đã duyệt. Điều này tạo ra một hệ thống "khóa kép" bảo vệ ngân sách nhà nước khỏi việc chi tiêu quá độ.

4. Điểm mới về dự toán mua sắm của Luật Đấu thầu 2023 so với Luật 2013

Sự thay đổi từ Luật 2013 sang Luật 2023 không chỉ là một bước tiến về mặt kỹ thuật mà là một sự thay đổi về triết lý quản lý mua sắm công. Các điểm mới tập trung vào việc tăng cường tính tự chủ đi kèm với trách nhiệm giải trình.

4.1. Mở rộng đối tượng và làm rõ nguồn tài chính hợp pháp

Như đã phân tích, điểm mới quan trọng nhất là việc thay đổi cụm từ "mua sắm thường xuyên" thành "dự toán mua sắm". Khái niệm "mua sắm thường xuyên" trước đây thường bị hiểu hẹp là các hoạt động chi tiêu hàng ngày từ ngân sách. Khái niệm "dự toán mua sắm" mới mang tính bao quát hơn, bao hàm cả các kế hoạch mua sắm cho nhiều năm và các nguồn lực tài chính ngoài ngân sách.

Luật 2023 đã làm rõ thế nào là "nguồn thu hợp pháp" của các đơn vị sự nghiệp công lập và cơ quan nhà nước. Việc này giải quyết triệt để các vướng mắc về việc liệu tiền thu từ dịch vụ y tế, giáo dục có phải đấu thầu hay không. Mọi nguồn tiền được hình thành từ việc khai thác tài sản công hoặc thực hiện chức năng dịch vụ công đều được đưa vào "vòng kim cô" của dự toán mua sắm và Luật Đấu thầu.

Bên cạnh đó, Luật cũng mở rộng đối tượng áp dụng đối với các dự án đầu tư của DNNN và doanh nghiệp do DNNN nắm giữ 100% vốn điều lệ. Điều này đảm bảo rằng vốn của nhà nước tại doanh nghiệp cũng được bảo vệ thông qua các quy trình lựa chọn nhà thầu chuyên nghiệp, tránh thất thoát.

4.2. Tính tương thích với hệ thống pháp luật ngân sách hiện hành

Luật Đấu thầu 2023 được thiết kế để "trung thành" tuyệt đối với Luật Ngân sách nhà nước. Điều này thể hiện qua việc quy định KHLCNT có thể được lập trên cơ sở dự kiến dự toán ngân sách của các năm tiếp theo. Quy định này giải quyết được bài toán các gói thầu kéo dài (như bảo trì thiết bị y tế trong 3 năm). Chủ đầu tư có thể tổ chức đấu thầu một lần cho cả giai đoạn, nhưng việc thanh toán sẽ được thực hiện hàng năm theo dự toán chi trong năm đó được phê duyệt.

Ngoài ra, Luật Đấu thầu 2023 cùng với các nghị định hướng dẫn (Nghị định 24/2024/NĐ-CP) đã quy định rõ về các hạn mức và quy trình chỉ định thầu, chào hàng cạnh tranh cho dự toán mua sắm, tạo ra sự linh hoạt cần thiết cho các đơn vị. Đặc biệt, sự ra đời của Luật 57/2024/QH15 đã nâng hạn mức chỉ định thầu đối với gói thầu thuộc dự toán mua sắm không hình thành dự án lên 300 triệu đồng. Đây là sự điều chỉnh kịp thời, giúp các đơn vị xử lý nhanh các nhu cầu mua sắm quy mô nhỏ mà không phải trải qua các bước đấu thầu rộng rãi mất nhiều thời gian, nhưng vẫn đảm bảo có dự toán phê duyệt làm căn cứ.

4.3. Cơ chế ưu đãi và mua sắm bền vững

Một điểm mới khác là việc lồng ghép các chính sách kinh tế - xã hội vào dự toán mua sắm. Luật 2023 tăng cường ưu đãi cho hàng hóa xuất xứ Việt Nam (Made in Vietnam) và các doanh nghiệp nhỏ, siêu nhỏ, doanh nghiệp khởi nghiệp sáng tạo. Trong dự toán mua sắm, nếu đơn vị xác định mua sắm các sản phẩm đổi mới sáng tạo hoặc sản phẩm có nhãn sinh thái, nhãn năng lượng, họ có thể áp dụng các công thức tính giá đánh giá ưu đãi hơn cho các nhà thầu cung cấp các sản phẩm này.

Kết luận

Dự toán mua sắm chính là điểm khởi đầu và cũng là thước đo sự minh bạch trong hoạt động chi tiêu của mọi tổ chức. Một bản dự toán được xây dựng dựa trên sự phân tích dữ liệu thị trường cẩn thận, đối chiếu chặt chẽ với các quy chuẩn pháp luật không chỉ giúp đơn vị tiết kiệm ngân sách mà còn là "lá chắn" bảo vệ an toàn pháp lý cho những người làm công tác quản lý. Khi dự toán mua sắm được phê duyệt, nó không chỉ là con số trên văn bản, mà trở thành mệnh lệnh thực thi, ràng buộc trách nhiệm của chủ đầu tư trong việc đảm bảo tính cạnh tranh và công bằng trong đấu thầu.

Trong kỷ nguyên của chuyển đổi số và quản trị công khai, việc chuẩn hóa quy trình lập dự toán mua sắm sẽ góp phần triệt tiêu các rủi ro về lãng phí, tham nhũng và thất thoát nguồn lực quốc gia. Nhìn rộng hơn, sự chuẩn xác trong công tác dự toán chính là biểu hiện của một nền quản trị chuyên nghiệp, nơi mà mọi đồng vốn bỏ ra đều phải mang lại giá trị thặng dư tối đa cho tổ chức và xã hội. Do đó, đầu tư trí tuệ và nguồn lực cho công tác lập dự toán mua sắm không bao giờ là dư thừa, mà là bước đi chiến lược để hiện thực hóa các mục tiêu phát triển bền vững và tuân thủ pháp luật một cách tuyệt đối.

Mọi vướng mắc pháp lý vui lòng liên hệ Luật sư tư vấn pháp luật trực tuyến qua điện thoại gọi: 1900.6162 để được đội ngũ luật sư giàu kinh nghiệm của Công ty luật Minh Khuê tư vấn, giải đáp chi tiết.Chúng tôi rất hân hạnh khi nhận được sự hợp tác của quý khách hàng. Xin chân thành cảm ơn!