Quy mô mua sắm công tại một số nước trên thế giới và bước ngoặt với hoạt động mua sắm chính phủ ở Việt Nam

1. Quy mô mua sắm công tại một số nước trên thế giới 

Theo Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD), mua sắm công được hiểu là hoạt động mua sắm của chính phủ và các doanh nghiệp nhà nước đối với hàng hóa, dịch vụ và các công trình.

Mua sắm công là một chuỗi các hoạt động bắt đầu từ việc đánh giá nhu cầu đến đấu thầu, quản lý thầu và thanh toán. Cùng với quá trình cải cách tài chính công, mua sắm công đã trở thành xu hướng lựa chọn tất yếu tại nhiều nước trên thế giới.

Cụ thể đó là mua sắm công chiếm quy mô trung bình 12% GDP tại các nước Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD) và tới 30% GDP ở nhiều nước đang phát triển (United Nations Environment Programme, 2017) hoặc chiếm trung bình hoặc hơn 15% GDP của một quốc gia.

Nghiên cứu xu hướng mua sắm công tại các quốc gia: Anh, Australia, Hàn Quốc, Trung Quốc cho thấy, ngoại trừ Trung Quốc, ba quốc gia còn lại đều đã là thành viên của Hiệp định mua sắm chính phủ (Agreement on Government Procurement - GPA). Giữa các quốc gia này có sự khác biệt đáng kể về quy mô, kinh nghiệm, và trình độ phát triển trong lĩnh vực mua sắm công, mặc dù vậy cũng có một số điểm tương đồng nhất định.

Quốc gia Anh là quốc gia có thị trường mua sắm công phát triển, với giá trị mua sắm hàng hóa, dịch vụ công (bao gồm cả tài sản vốn) đạt 284 tỷ năm 2017/2018, chiếm khoảng 1/3 tổng chi ngân sách (Institute for Government 2018, December 2018).

Anh là một trong những quốc gia đầu tiên trên thế giới gia nhập GPA sớm từ năm 1996 và cũng là nước dẫn đầu châu Âu trong thực hiện mua sắm công bền vững.

Đối với quốc gia Australia mới trở thành quốc gia thành viên của GPA từ năm 2019 song  là một thị trường có giá trị mua sắm công tăng trưởng cao trong những năm gần đây, đạt mức 71,12 tỷ USD trong năm 2017-2018, tăng 70,18% so với mức 41,8 tỷ USD của năm 2011-2012.

Về Quốc gia Hàn Quốc là một trong số ít quốc gia ở châu Á có thị trường mua sắm công phát triển và mở cửa lĩnh vực mua sắm công sớm khi tham gia GPA năm 1997. Hàn Quốc đã có nhiều thay đổi mang tính đột phá trong cải cách phương thức mua sắm công, điển hình là sự ra đời và hoạt động hiệu quả của Hệ thống mua sắm công điện tử (KONEPS). Mô hình KONEPS - kênh công khai minh bạch hệ thống mua sắm công của Hàn Quốc đã được chọn là mô hình mẫu trong thực hiện mua sắm công tại Diễn đàn chống tham nhũng của OECD và đạt được nhiều giải thưởng quốc tế khác.

Về quốc gia Trung Quốc có giá trị mua sắm công năm 2016 đạt mức 2.110 tỷ NDT (300 tỷ USD), tăng 21,8% so với năm 2015, tương đương 12% tổng chi ngân sách và khoảng 3,1% GDP. Về tỷ trọng, trong số 300 tỷ USD chi mua sắm thì xây dựng chiếm 52,9%, mua hàng hóa chiếm khoảng 31,2%, mua sắm dịch vụ chiếm 15,9% (European Parliament, 2017). Mặc dù vậy, Trung Quốc mới chỉ là quan sát viên của GPA từ năm 2014 và đang phải nỗ lực tiến hành nhiều cải cách nhằm nâng cao tính minh bạch và hiệu quả trong hoạt động mua sắm công.

2. Xu hướng cải cách và hoàn thiện hệ thống khung khổ pháp lý về mua sắm công

Các quốc gia trong nhóm nghiên cứu thực hiện quản lý hoạt động mua sắm công thông qua các văn bản pháp lý liên với tên gọi khác nhau. Tại Australia, Quy định mua sắm liên bang do Bộ Tài chính Australia ban hành có hiệu lực từ ngày 1/7/2012 là hệ thống quy định khung của Chính phủ Australia về đấu thầu mà các cơ quan mua sắm phải tuân thủ khi thực hiện đấu thầu mua sắm hàng hóa và dịch vụ.

Ngoài ra, Australia còn có một số luật  liên quan đến lĩnh vực mua sắm công nói chung như  Đạo luật Trách nhiệm và Quản lý tài chính (FMA Act) và Đạo Luật Công ty và Chính quyền liên bang 1997 (CAC Act).

Đối với quốc gia Anh, do là thành viên của Liên minh châu Âu (trước Brexit) và của GPA nên trong lĩnh vực mua sắm công, Anh phải tuân thủ theo cam kết trong khuôn khổ “Hiệp định mua sắm chính phủ” của WTO và các chỉ thị của Liên minh châu Âu trong lĩnh vực mua sắm công. Anh đã chuyển thành các quy định chung đối với hoạt động mua sắm hàng hóa, dịch vụ, công trình trong nước, cụ thể là: “Quy định về hợp đồng mua sắm công 2015”, “Quy định hợp đồng nhượng quyền 2016” và “Quy định về hợp đồng dịch vụ công 2016”.

Tại quốc gia Hàn Quốc, hệ thống văn bản pháp lý liên quan đến hoạt động mua sắm công được ban hành tương đối sớm (từ năm 1951) và hoàn thiện nhiều lần. Một số văn bản pháp lý liên quan đến hoạt động mua sắm công ở Hàn Quốc điển hình như Đạo luật hợp đồng một bên là chính quyền trung ương năm 1995, Đạo luật hợp đồng một bên là chính quyền địa phương năm 2006 và Quy định về hợp đồng của doanh nghiệp công năm 2007. Các quy định này bao trùm cả hoạt động mua sắm hàng hóa, dịch vụ công (bao gồm cả công trình) được thực hiện bởi các cơ quan đại diện mua sắm của chính quyền trung ương.

So với các quốc gia có bề dày kinh nghiệm mua sắm công nêu trên, khung khổ pháp lý về mua sắm công tại Trung Quốc còn kém hoàn thiện hơn. Luật Mua sắm công của Trung Quốc đã có hiệu lực từ năm 2003 và đã từng bước được hoàn thiện qua lần sửa đổi được Quốc hội nước này thông qua và có hiệu lực từ ngày 31/8/2014.

3. Phân tích và bình luận về xu hướng Nguyên tắc “Đáng giá đồng tiền”

Đảm bảo nguyên tắc “đáng giá đồng tiền”, tức là không chỉ đơn thuần chú trọng đến giá cả, mà quan trọng là việc mua sắm được tổ chức hợp lý, giá trị của hàng hóa hoặc dịch vụ mua sắm tương xứng với đồng tiền bỏ ra từ ngân sách nhà nước.

Nguyên tắc “đáng giá đồng tiền” trong mua sắm công ở Australia được đề ra nhằm mục đích là: (i) Khuyến khích cạnh tranh và không phân biệt đối xử, (ii) Sử dụng nguồn lực của Liên bang một cách tiết kiệm, hiệu quả, hợp lý và không trái với chính sách của Liên bang; (iii) Đảm bảo sự  minh bạch và trách nhiệm giải trình; (iv) Tính toán tới rủi ro có thể gặp phải; (v) Quá trình tổ chức phù hợp với quy mô và phạm vi của gói thầu. 

Tương tự,“đáng giá đồng tiền” cũng là nguyên tắc quan trọng trong mua sắm công ở Anh, việc mua sắm không nhất định lựa chọn hàng hóa, dịch vụ giá rẻ mà lựa chọn hàng hóa, dịch vụ có mức giá và chất lượng đáp ứng được nhu cầu khách hàng.

Ở quốc gia Hàn Quốc, trước đây mua sắm công nói chung và mua sắm dịch vụ công nói riêng đặt mục tiêu mua sắm với mức giá thấp nhất nhằm đạt được hiệu quả kinh tế cao nhất. Tuy nhiên, hiện nay xu hướng này đã bị thay thế bởi xu hướng hướng đến chất lượng và nhằm đạt được nguyên tắc “đáng giá đồng tiền nhất”.

4. Bình luận về xu hướng mua sắm tập trung

Thành lập cơ quan mua sắm tập trung là lựa chọn của một số quốc gia như  Anh và Hàn Quốc. Việc áp dụng mua sắm tập trung có nhiều ưu điểm, cụ thể: giúp tăng tính chuyên nghiệp trong hoạt động mua sắm, tạo điều kiện nâng cao hiệu quả, rút ngắn thời gian và chi phí tổ chức lựa chọn nhà thầu; đảm bảo tính công khai minh bạch nhờ thực hiện hình thức đấu thầu rộng rãi.

Hiệu quả của việc mua sắm hàng hoá, dịch vụ theo phương thức tập trung được thể hiện ở chất lượng đầu vào tốt, đảm bảo giá được thống nhất, tương đồng về kỹ thuật, việc sử dụng hàng hóa, dịch vụ đạt hiệu quả cao.

Tại quốc gia Anh, cơ quan mua sắm tập trung đã được thành lập từ năm 2000 và có chức năng nghiên cứu, đề xuất giải pháp và thực hiện biện pháp nhằm quản lý, nâng cao hiệu quả mua sắm và tiết kiệm chi mua sắm hàng hóa, dịch vụ phục vụ cho các cơ quan của chính phủ bằng nguồn ngân sách nhà nước. Cơ quan dịch vụ mua sắm công ở Anh được tổ chức theo mô hình cơ quan dịch vụ mua sắm công, ở Trung ương có trụ sở chính và một số chi nhánh ở các địa bàn trọng điểm.

Hệ thống mua sắm công tập trung của Hàn Quốc được thiết lập từ cấp trung ương đến địa phương. Cụ thể, cấp trung ương có Trung tâm Mua sắm công tập trung (PPS) trực thuộc Bộ Kế hoạch và Tài chính và 11 Văn phòng khu vực. PPS chịu trách nhiệm về việc mua sắm hàng hóa, dịch vụ đối với các cơ quan thuộc Chính phủ có giá trị trên 100 nghìn USD và công trình xây dựng có giá trị trên 3 triệu USD. Đối với địa phương, việc mua sắm hàng hóa và xây lắp công trình được phân cấp cho chính quyền các địa phương tự tiến hành thông qua hệ thống mua sắm công điện tử trực tuyến hoặc thông qua Trung tâm mua sắm công của Trung ương, hoặc qua Văn phòng trung tâm mua sắm công khu vực khi địa phương có nhu cầu.

Với quốc gia Australia không áp dụng mô hình mua sắm tập trung duy nhất để mua sắm cho tất cả các cơ quan chính phủ mà có 120 cơ quan mua sắm thuộc phạm vi điều chỉnh của Quy chế Đấu thầu liên bang. Trên cơ sở Quy chế đấu thầu liên bang, các cơ quan chính phủ chịu trách nhiệm về quyết định và quy trình mua sắm của mình và mỗi cơ quan có yêu cầu riêng đối với nhà thầu cung cấp dịch vụ cho họ.

Đối với quốc gia Trung Quốc, chính quyền nhân dân thành phố cấp quận, khu tự trị trở lên căn cứ theo nhu cầu mua sắm tập trung cho các dự án mua sắm của cấp mình được thành lập ra cơ quan mua sắm tập trung. Cơ quan mua sắm tập trung là tổ chức pháp nhân phi lợi nhuận, thực hiện nhiệm vụ mua sắm được ủy thác từ bên mua sắm (Luật Mua sắm công của Trung Quốc).

5. Bước ngoặt với hoạt động mua sắm chính phủ ở Việt Nam 

Có sự kiện đặc biệt, đó là vào cuối năm 2018, một trong những sự kiện được xem là nổi bật nhất ở Quốc gia Việt Nam chính là sự kiện Quốc hội (Cơ quan lập pháp) đã phê chuẩn Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương.

Tại Kỳ họp thứ 6,  Quốc hội khóa XIV, 100% đại biểu có mặt tại hội trường đã cùng nhấn nút phê chuẩn Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương, mở ra cơ hội cho doanh nghiệp Việt Nam về một thị trường kinh doanh rộng lớn. Sự kiện này càng đặc biệt hơn với thị trường mua sắm công của Việt Nam, bởi lẽ, Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương đã đánh dấu một bước ngoặt lịch sử, đó là lần đầu tiên Việt Nam mở cửa thị trường mua sắm công.

Các nước thành viên Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương nằm trên 3 châu lục và định vị trong Vành đai Thái Bình Dương, có tổng dân số 500 triệu người, chiếm khoảng 13,5% GDP, 14% tổng thương mại toàn cầu.

Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương được hình thành trên cơ sở Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP), sau khi Hoa Kỳ rút khỏi Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP). Trong khuôn khổ Hội nghị lãnh đạo các nền kinh tế APEC, vào tháng 11/2017 tại Đà Nẵng (Việt Nam), 11 nền kinh tế, gồm: Australia, Brunei, Canada, Chile, Nhật Bản, Malaysia, Mexico, New Zealand, Peru, Singapore và Việt Nam đã thể hiện quyết tâm thúc đẩy ký kết Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương.

Về cơ bản, Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương giữ nguyên nội dung của Hiệp định TPP, trong đó có Chương 15 MSCP. Theo quy định tại Chương 15 MSCP, các quy tắc, quy trình lựa chọn nhà thầu ở mức độ, yêu cầu cao hơn về tính công bằng, công khai, minh bạch. Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương đưa ra các nguyên tắc cơ bản nhất của MSCP là không phân biệt đối xử, không được sử dụng các biện pháp ưu đãi hàng hóa, nhà thầu trong nước cũng như bất kỳ biện pháp nào để gia tăng hàm lượng nội địa hoặc đưa ra các yêu cầu về chuyển giao công nghệ.

Tại Chương MSCP, Việt Nam thông báo tới các nước thành viên Danh sách các cơ quan mua sắm, ngưỡng giá gói thầu "mở cửa", danh mục hàng hóa, dịch vụ (kể cả dịch vụ xây dựng)…

Theo cơ quan quản lý về đấu thầu, điều quan trọng là gần như tất cả các quy định trong Luật Đấu thầu của Việt Nam đã tiệm cận với quy định trong Chương này. “Như vậy, chúng ta không quá lo lắng về sự khác biệt trong quy định chính sách giữa Chương 15 của Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương và Luật Đấu thầu của Việt Nam. Chỉ có điều khác biệt là để làm được điều này chúng ta phải đạt được 3 điều kiện là khách quan, minh bạch và trình độ chuyên gia phải được nâng lên một nấc thang cao hơn”, một chuyên gia đấu thầu nhận xét. 

Trên đây là nội dung Luật Minh Khuê đã sưu tầm và biên soạn. Trường hợp trong nội dung tư vấn có điều gì gây nhầm lẫn, chưa rõ ràng hoặc thông tin nêu trong nội dung tư vấn khiến quý khách chưa hiểu hết vấn đề hoặc/ và có sự vướng ngại, thắc mắc, chúng tôi rất mong nhận được ý kiến phản hồi của quý khách hàng. Mọi vướng mắc bạn vui lòng trao đổi trực tiếp với bộ phận luật sư tư vấn pháp luật trực tuyến qua tổng đài gọi số: 1900.6162 hoặc liên hệ văn phòng để nhận được sự tư vấn, hỗ trợ từ Luật Minh Khuê.

Rất mong nhận được sự hợp tác!

Trân trọng!

Luật Minh Khuê (Sưu tầm và biên tập).