1. Điều khoản về hoạt động tự vệ trong GATT 1947

Sự ủng hộ mà Quốc hội Hoa Kỳ dành cho Hiệp định GATT nguyên thủy năm 1947 tùy vào việc GATT có một điều khoản về Hành động tự vệ (safeguard), cho phép Hoa Kỳ khi cần thiết có thể “thoát thân” khỏi một nghĩa vụ nào đó quy định trong thỏa thuận thương mại để bảo hộ các lĩnh vực nội địa bị hàng nhập khẩu đe dọa. Điều XIX của GATT được Hoa Kỳ ủng hộ cho phép các quốc gia thành viên nâng cao thuế nhập khẩu nếu các ngành công nghiệp trong nước bị tổn thất. Các quốc gia bị tác hại bởi làn sóng nhập khẩu có một phạm vi quyền hạn rất đáng kể trong việc biến trường hợp bị tác hại thành một hành động Hành động tự vệ. Tuy nhiên, văn bản pháp lý nguyên thủy đã cố ý không định nghĩa rõ thế nào là mức độ thiệt hại, danh sách các tác nhân gây ra thiệt hại dù chấp nhận được song vẫn có thể kích hoạt hành vi Hành động tự vệ và trông chờ đền bù từ các nước xuất khẩu. Do vậy các thành viên của GATT có sự tự do nhất định trong việc chọn một cơ chế đánh giá của riêng họ. Và cũng như vậy trong những trường hợp đầu tiên người ta quyết định rằng tổn thất có thể xảy ra ngay cả giữa tổn thất đó và việc áp dụng một thỏa thuận thương mại không có liên can gì đến nhau, về sau, tổn thất có thể là kết quả của sự gia tăng tương đối trong nhập khẩu, có lẽ phản ánh những thay đổi về kinh tế có rất ít liên hệ với thương mại quốc tế. Tuy nhiên ngay cả với sự diễn dịch để ngỏ như vậy, người ta cũng ít khi viện dẫn các điều luật, phần lớn bởi vì biện pháp bảo đảm thương mại công bằng phải hàm chứa yếu tố không phân biệt đối xử - biện pháp tăng thuế chẳng hạn phải được áp dụng cho tất cả các thành viên của GATT chứ không riêng gì một nước xuất khẩu đặc thù nào đó. Thay vì vậy các quốc gia tăng cường sử dụng các biện pháp khác, các biện pháp bảo đảm thương mại công bằng có mục tiêu rõ rệt hơn, đáng chú ý là biện pháp tự nguyện hạn chế xuất khẩu (voluntary export restraint - VERs) và các hành động chống bán phá giá như là một phương thức đối phó làn sóng nhập khẩu tăng vọt.

2. Sự thay đổi về các quốc gia sử dụng biện pháp Hành động tự vệ

Theo thời gian, danh sách các quốc gia sử dụng biện pháp Hành động tự vệ đã thay đổi. Thoạt đầu, Hoa Kỳ giữ tỷ lệ cao các hành động Hành động tự vệ. Trong thập niên 1960-1970 người Đức ưa thích những hành động đó, trong khi EU thì dẫn đầu vào thập niên 1980. Bây giờ việc sử dụng các Hành động tự vệ của các quốc gia thương mại chủ yếu đã suy giảm về mặt ý nghĩa.

Mặc dù các nhà thương thuyết tại Vòng Uruguay không có một cái nhìn riêng lẻ về cách thức cải tổ các biện pháp Hành động tự vệ, tất cả đều đồng ý rằng Điều XIX là một cái van an toàn không có hiệu quả. Các nước đang phát triển cho rằng việc sử dụng cơ chế tự nguyện hạn chế xuất khẩu VERs đã phá hỏng quy tắc thương mại của các nước phát triển còn các nước phát triển thì muốn một biện pháp có thể được áp dụng một cách chọn lọc; và tất cả các bên đều cảm thấy rằng việc thiếu một sự giám sát đã dẫn tới sự sử dụng sai lạc một biện pháp bảo đảm thương mại công bằng. Nhưng cho dù bất đồng ý kiến chung quanh vấn đề sử dụng công cụ an toàn, những người tham gia đã không loại trừ mục tiêu ban đầu của cơ chế an toàn: một biện pháp an toàn là cần thiết để bảo đảm sự ủng hộ chính trị quốc nội cho công cuộc thương mại mở.

3. Các vấn đề các nhà thương thuyết phải đương đầu

Trong việc xem xét công cuộc cải cách, các nhà thương thuyết phải đương đầu với ba vấn đề trung tâm. Một là, biện pháp pháp lý Hành động tự vệ trước những vấn đề tạm thời phát sinh từ áp lực nhập khẩu được bao hàm trong Điều XIX phải được làm cho hấp dẫn tương đối so với các biện pháp khác, như biện pháp VER chẳng hạn (Croome 1955, 53). Đưa các biện pháp Hành động tự vệ trở lại với hệ thống GATT là tiền đề cho bất kỳ thỏa thuận nào về Hành động tự vệ. Hai là, có sự khác biệt đáng kể trong quan niệm về vấn đề bao quát và chọn lọc. Thế giới đang phát triển muốn được loại trừ ra khỏi các hành động Hành động tự vệ; côn thế giới đã phát triển, nhất là Cộng đồng Âu châu thì muốn có khả năng áp đặt giới hạn một cách chọn lọc lên các quốc gia góp phần gây nên làn sóng nhập khẩu. Ý niệm về tính chọn lọc đã gây nên nhiều cuộc tranh luận đáng chú ý, bởi vì ý tưởng đó trái với quy ước về chế độ thương mại, vốn là trung tâm của quy chế tối huệ quốc. Các thành viên của nhóm chuyên gia thương mại uy tín Leutwiler Group, cũng như phần lớn các nước đang phát triển đều phản đối quan niệm này.28 Hơn thế nữa, đa số các nhà thương thuyết của các nước đang phát triển đều phản đối việc sử dụng các biện pháp trả đũa. Các quốc gia lập luận rằng một số Hành động tự vệ có thể dẫn tới sự không bồi thường mà cũng không trả đũa cho dù lối tiếp cận này có thể là một bước chuyển về nền tảng ý thức hệ của hệ thống GATT. Cuối cùng, có một câu hỏi là ai sẽ giám sát và đánh giá một Hành động tự vệ nào đó là hợp pháp hay không. Phạm vi quyền hạn để quyết định điều gì tạo nên một sự thương tổn trầm trọng, độ dài thời gian cần thiết để chạy chữa và độ rộng của sự điều trị vẫn thuộc về các nhà nước thành viên. Tuy vậy các nước thành viên không thể không ủy quyền cho một ủy ban thường trực. Cuộc tranh luận về những tiêu chuẩn của một sự tổn thương bị dao động giữa một bên là các nước vành đai Thái Bình dương muốn có những điều kiện nghiêm khắc, và bên kia là khối Cộng đồng châu Âu với lập luận rằng nếu những điều kiện được sử dụng quá khắt khe thì có thể khiến các quốc gia quay lại với những biện pháp bảo đảm thương mại công bằng không minh bạch.

4. Sự ra đời của Hiệp định Hành động tự vệ

Hiệp định cuối cùng dựa trên một đề xuất mang tính thỏa hiệp do EC đưa ra năm 1989. EC đề nghị rằng trong những điều kiện đặc biệt nào đó, các quốc gia có thể sử dụng những giới hạn về số lượng cũng như, hoặc thay cho, thuế quan như là một hành động Hành động tự vệ. Những giới hạn này có thể được lập ra để phản ánh dòng chảy thương mại, cho phép thực hiện một số sự chọn lọc trong phạm vi các biện pháp hạn chế. Ngoài ra, EC đưa ra một luận cứ mang tính lý thuyết ủng hộ cho việc có những tiêu chuẩn khác nhau cho các biện pháp an toàn ngắn hạn và dài hạn. Biện pháp ngắn hạn sẽ không nhằm bồi thường hoặc trả đũa trong lúc biện pháp dài hạn sẽ chỉ được cho phép khi có sự phê chuẩn của ủy ban và được sử dụng như là một phương tiện nhắm tới những sự điều chỉnh cục bộ căn bản hơn. EC cũng cho rằng các nước đang phát triển nào chỉ đóng góp một khối lượng nhỏ hàng hóa xuất khẩu vào một quốc gia đặc thù nào đó thì có thể được loại trừ khỏi nghĩa vụ đóng thuế bổ sung hoặc áp đặt hạn ngạch theo thỏa thuận về Hành động tự vệ.

Theo những quy tắc mới vừa được thiết lập trong khuôn khổ Hiệp định về Hành động tự vệ của WTO, tất cả các VERs đều bị loại trừ mặc dù các quốc gia vẫn được phép duy trì một VER cho đến cuối năm 1999. Các biện pháp an toàn được phân loại thành hai kiểu - biện pháp ngắn hạn và biện pháp mang tính cơ cấu nhiều hơn. Khi đề cập tới các biện pháp ngắn hạn, áp dụng trong trường hợp có sự gia tăng tuyệt đối về nhập khẩu, theo các tiêu chí mà các nhà thương thuyết đã nhất trí, các quốc gia không buộc phải chịu bồi thường hoặc trả đũa. Tuy nhiên sau ba năm, nếu tiếp tục viện dẫn các biện pháp Hành động tự vệ thì phải bồi thường hoặc đối mặt với hành động trả đũa. Các quốc gia đang phát triển được loại trừ nếu như họ nắm được ít hơn 3% thị trường (và tất các nước đang phát triển kết hợp lại chiếm dưới 9% thị trường). Các nước đang phát triển có thể sử dụng một biện pháp Hành động tự vệ lâu hơn hai năm so với mức bình thường là 8 năm và có thể tái sử dụng chúng nếu cần thiết. Mặc dù tầm bao quát việc sử dụng các biện pháp bảo vệ dài hạn được chuyển cho WTO, bản thân các nước thành viên vẫn thực hiện những cuộc đánh giá riêng rẽ việc một ngành công nghiệp nào đó có bị tổn thương hay không.

5. Vấn đề còn tiềm ẩn và chưa được giải quyết của thỏa thuận về Hành động tự vệ

Năm 2001 một cuộc tranh luận đã nổ ra chung quanh việc Hoa Kỳ viện dẫn một điều khoản Hành động tự vệ để hạn chế nhập khẩu một số sản phẩm thép, làm lộ ra rằng có một số vấn đề tiềm ẩn về tính hợp pháp của liệu pháp này vẫn chưa có câu trả lời. Những quy tắc đã được đồng thuận nói rõ, chỉ có một cuộc điều tra thấu đáo cho thấy chính nhập khẩu đã dẫn tới những tổn thương nghiêm trọng thì một hành động bảo vệ mới được thực hiện và trở nên hợp pháp. Hoa Kỳ tuyên bố rằng họ đã viện dẫn một điều khoản Hành động tự vệ “hợp pháp” và rằng nó có nghĩa vụ không bồi thường trong thời gian ba năm bởi vì đã có một sự gia tăng tuyệt đối trong nhập khẩu sản phẩm thép, ủy ban châu Âu (EC) lập tức phủ nhận hiệu lực pháp lý của hành động đó với lập luận rằng không hề có sự gia tăng tuyệt đối trong nhập khẩu sắt thép. Trong mấy tuần lễ, EU đe dọa trả đũa và vận động thành lập một ủy ban giải quyết tranh chấp. Hội đồng xét xử và Cơ quan Phúc thẩm đều phán quyết rằng các biện pháp bảo vệ của Hoa Kỳ vi phạm những nghĩa vụ ràng buộc của WTO trong vụ Hoa Kỳ - Các biện pháp Hành động tự vệ cuối cùng về nhập khẩu một số sản phẩm thép (2003). Sau đó không bao lâu Hoa Kỳ chấm dứt việc thực hiện các biện pháp này và công bố rằng họ không theo quyết định của WTO mà dựa vào một báo cáo mới của ủy ban Thương mại Quốc tế phát hiện rằng có rất ít hoặc không có lợi ích trong việc tiếp tục các biện pháp bảo vệ.

Trường hợp này minh họa cho một vấn đề còn tiềm ẩn và chưa được giải quyết của thỏa thuận về Hành động tự vệ: xung đột giữa một hệ thống cho phép các chính phú quyết định một ngành công nghiệp nào đó có bị thiệt hại hay không với việc ủy quyền cho một tổ chức đa phương theo dõi tính hiệu lực của quyết định đó. Không nên diễn dịch rằng xung đột này là bằng chứng cho thấy hệ thống không thể hoạt động được. Không một tổ chức quốc tế nào có thể ngăn chặn được những nhà sản xuất hám lợi nhận trợ cấp của chính phủ ngay cả khi trợ cấp đó là không thể biện minh được. Tuy nhiên các quy tắc này có thể chế ngự hàng loạt hành vi mà những nhà hoạch định chính sách sử dụng để đáp ứng yêu cầu của các ngành công nghiệp bị ảnh hưởng bởi nhập khẩu. Hơn thế nữa, mối đe dọa của việc trả đũa - như việc EU năm 2002 xuất bản một danh sách các nhà sản xuất có thể đối mặt với sự trả đũa trong trường hợp mặt hàng thép, được thiết kế để nhắm vào hàng hóa của Hoa Kỳ xuất phát từ các tiểu bang có tầm quan trọng chính trị đối với đảng Cộng hòa - trong thực tế có thể làm cho các nhà lãnh đạo chính trị phải suy nghĩ lại về chính sách nâng đỡ nội địa dẫn tới việc tăng thuế nhập khẩu. Tiềm ẩn bên dưới việc sử dụng một cách phô trương màu mè các khoản thuế bổ sung và thuế bù thiệt hại là một thực tế chính trị - nếu như không có một phản ứng hợp pháp nào trước các vấn đề thương mại của nhà sản xuất trong hệ thống thì có lẽ các nhà lãnh đạo nên từ bỏ toàn bộ dự án WTO. Mặc dù các quy tắc cần phải được diễn dịch sao cho các nhà chính trị còn có đường viện dẫn tới sự Hành động tự vệ trong những trường hợp thích hợp (Sykes 2003b) nhũng quy tắc không được xác định rõ và không định hình có thể là một nhu cầu mang tính chức năng, đặc biệt là khi ngày càng nhiều nước thành viên WTO chuyển sang những phương thức điều hành thông qua bầu cử dân chủ.

LUẬT MINH KHUÊ (Sưu tầm & Biên tập)