1. Tố tụng hành chính là gì?

Tố tụng hành chính là trình tự giải quyết vụ án hành chính theo quy định của pháp luật tại toà án nhằm giải quyết các khiếu kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước (sau đây gọi chung là “cơ quan và cán bộ, công chức nhà nước có thẩm quyền”).

Tố tụng hành chính góp phần bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân; giáo dục mọi người nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật; bảo đảm tính ổn định, thông suốt và hiệu lực của nền hành chính quốc gia.

2. Khái niệm "thi hành án hành chính"

Điều 3 của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (có hiệu lực từ ngày 01/07/2011) đã định nghĩa một số từ ngữ như quyết định hành chính, hành vi hành chính, người khởi kiện, người bị kiện, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan... nhưng vẫn không có định nghĩa về thi hành án hành chính.

Dưới góc độ nghiên cứu, giảng dạy, thuật ngữ này được định nghĩa trong nhiều tài liệu khác nhau. Ví dụ như "Thi hành án hành chính là một giai đoạn tố tụng độc áp, kết thúc quá trình tố tụng hành chính. Nội dung của giai đoạn này bao gồm tổng thể các hoạt động mang tính bắt buộc nhằm đưa các kết luận của Tòa án dưới hình thức bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật vào thực tế "[1]. Hoặc được định nghĩa như sau: "Thi hành bản án, quyết định của Tòa án đối với vụ án hành chính là một giai đoạn tố tụng độc lập, nó kết thúc và đánh giá kết quả Tòa án giải quyết tranh chấp mà chủ yếu một bên là công dân với một bên là chính quyền trên cơ sở quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện. Bản án, quyết định đó được đưa ra thi hành theo quy định của pháp luật"[2].

Như vậy, có thể hiểu thi hành án hành chính là giai đoạn xuất hiện sau khi bản án, quyết định giải quyết vụ án hành chính của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật, là tổng thể các hoạt động nhằm mục đích là làm cho bản án, quyết định của Tòa án được thực hiện nghiêm chỉnh trong thực tế. Tuy nhiên, tác giả không cho rằng thi hành án hành chính, cũng như thi hành án nói chung, là một giai đoạn tố tụng độc lập như các định nghĩa nêu trên mà là một hoạt động mang tính chất hành chính - tư pháp với lý do như đã trình bày ở trên.

3. Nhiệm vụ và quyền hạn của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân, Kiểm sát viên và Kiểm tra viên

So với Luật TTHC năm 2010, nhiệm vụ và quyền hạn của Viện trưởng VKSND đã được bổ sung thêm quyền yêu cầu, kiến nghị tại Điều 42 Luật TTHC năm 2015. Ngoài ra, do Kiểm tra viên mới được bổ sung là người tiến hành tố tụng hành chính nên trong nhiệm vụ và quyền hạn Viện trưởng VKSND đã bổ sung thêm một số quy định liên quan đến chủ thể này, cụ thể: Phân công Kiểm tra viên tiến hành tố tụng đối với vụ án hành chính; quyết định thay đổi Kiểm tra viên.

Đối với nhiệm vụ và quyền hạn của KSV, nếu như Điều 40 Luật TTHC năm 2010 trước đây chỉ quy định một cách chung chung thì Luật TTHC năm 2015 đã có sự liệt kê các nhiệm vụ, quyền hạn rõ ràng và chi tiết hơn. Theo đó, Điều 43 quy định khi được Viện trưởng phân công thực hiện kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động tố tụng hành chính, KSV có những nhiệm vụ, quyền hạn sau đây: Kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện; kiểm sát việc thụ lý, giải quyết vụ án; nghiên cứu hồ sơ vụ án; xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ theo quy định tại khoản 6 Điều 84 của Luật này; tham gia phiên tòa, phiên họp và phát biểu ý kiến của Viện kiểm sát về việc giải quyết vụ án theo quy định của Luật này; kiểm sát bản án, quyết định của Tòa án; yêu cầu, kiến nghị Tòa án thực hiện hoạt động tố tụng theo quy định của Luật này; đề nghị với Viện trưởng Viện kiểm sát có thẩm quyền kháng nghị bản án, quyết định của Tòa án có vi phạm pháp luật; kiểm sát hoạt động tố tụng của người tham gia tố tụng; yêu cầu, kiến nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xử lý nghiêm minh người tham gia tố tụng vi phạm pháp luật; thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn khác theo quy định của Luật này. Chúng tôi cho rằng, với việc quy định cụ thể và chi tiết về nhiệm vụ và quyền hạn của KSV giúp cho KSV thuận lợi hơn trong quá trình thực hiện nhiệm vụ. Nhiệm vụ của Kiểm tra viên được quy định tại Điều 44 Luật TTHC năm 2015 đều là các nhiệm vụ và quyền hạn mới, theo đó, Kiểm tra viên có các nhiệm vụ và quyền hạn sau: Nghiên cứu hồ sơ vụ án, báo cáo kết quả với Kiểm sát viên; lập hồ sơ kiểm sát vụ án hành chính theo sự phân công của Kiểm sát viên hoặc Viện trưởng Viện kiểm sát; giúp KSV kiểm sát việc tuân theo pháp luật theo quy định.

4. Kiểm sát thi hành án hành chính

Thủ tục thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính theo Luật TTHC năm 2015 có điểm bổ sung khá quan trọng khi cho phép Tòa án được quyền ra quyết định buộc thi hành án hành chính. Chính vì vậy mà nhiệm vụ của VKSND cũng được bổ sung thêm quy định mới tại khoản 2 Điều 312: “Trong thời hạn 05 ngày làm việc kể từ ngày nhận được đơn yêu cầu của người được thi hành án, Tòa án đã xét xử sơ thẩm phải ra quyết định buộc thi hành án hành chính. Quyết định buộc thi hành án phải được gửi cho người phải thi hành án, người được thi hành án, thủ trưởng cơ quan cấp trên trực tiếp của người phải thi hành án và Viện kiểm sát cùng cấp…”. Ngoài điểm bổ sung trên thì Điều 315 Luật TTHC năm 2015 tiếp tục kế thừa quy định Luật TTHC năm 2010 về kiểm sát thi hành án hành chính khi quy định:

Viện kiểm sát kiểm sát việc tuân theo pháp luật của đương sự, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án bảo đảm việc thi hành bản án, quyết định kịp thời, đầy đủ, đúng pháp luật.

Viện kiểm sát có quyền kiến nghị với cơ quan, tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ thi hành án hành chính và cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức phải chấp hành bản án, quyết định của Tòa án để có biện pháp tổ chức thi hành nghiêm chỉnh bản án, quyết định của Tòa án.

Với việc quy định quyết định buộc thi hành án phải được gửi cho Viện kiểm sát cùng cấp giúp cho Viện kiểm sát kịp thời thực hiện công tác kiểm sát để phát hiện ra các sai phạm trong hoạt động thi hành án để có các biện pháp kiến nghị chủ thể có thẩm quyền xử lý nhằm bảo đảm cho bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án được thi hành nghiêm chỉnh từ đó kịp thời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người được thi hành án.

Tóm lại, Luật TTHC năm 2015 đã kế thừa những quy định cơ bản về vai trò của VKSND trong hoạt động tố tụng hành chính của Luật TTHC năm 2010; đồng thời, sửa đổi, bổ sung nhiều quy định mới. Chúng tôi cho rằng, đây là những sửa đổi, bổ sung quan trọng giúp Viện kiểm sát thực hiện tốt nhiệm vụ của mình trong hoạt động tố tụng hành chính được quy định tại Điều 22 Luật TTHC năm 2015 “Viện kiểm sát có nhiệm vụ bảo vệ pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất”.

5. Hoàn thiện quy định về kiểm sát thi hành án hành chính

Việc kiểm sát thi hành án hành chính được thực hiện theo quy định tại Điều 315 Luật Tố tụng Hành chính ( TTHC) năm 2015; Điều 28 Luật Tổ chức VKSND năm 2014; Nghị định 71/2016/NĐ-CP quy định thời hạn, trình tự, thủ tục thi hành án hành chính và xử lý trách nhiệm đối với người không thi hành bản án, quyết định của Tòa án;Qui chế công tác kiểm sát thi hành án dân sự(THADS), thi hành án hành chính ( THAHC) ban hành kèm theo Quyết định số 810/QĐ-VKSTC ngày 20/12/2016 của VKSND Tối cao( gọi tắt là Quy chế 810/QĐ-VKSTC).

Theo Điều 3 Quy chế số 810/QĐ-VKSTC, khi thực hiện công tác kiểm sát thi hành án dân sự (THADS), hành chính, Viện kiểm sát nhân dân kiểm sát việc tuân theo pháp Luật của Tòa án, Cơ quan THADS, Chấp hành viên, cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan đến hoạt động thi hành án dân sự, Văn phòng Thừa phát lại và Thừa phát lại từ khi bản án, quyết định dân sự, hành chính có hiệu lực thi hành cho tới khi kết thúc việc thi hành án; việc khiếu nại, tố cáo về THADS, hành chính được giải quyết xong, có căn cứ và đúng quy định của pháp Luật.Viện kiểm sát kiểm sát THAHC tập trung vào một số nội dung như: Kiểm sát việc phân công Chấp hành viên thực hiện theo dõi việc thi hành án hành chính; Kiểm sát việc ra thông báo về việc tự nguyện thi hành án;Kiểm sát biên bản làm việc với người phải thi hành án; Kiểm sát việc ban hành Kiến nghị đối với người chậm thi hành án; Kiểm sát việc yêu cầu giải thích bản án; Kiểm sát việc lập hồ sơ theo dõithi hành án hành chính; Kiểm sát việc đăng tải thông tincông khai Quyết định buộc THAHC trên Trang thông tin điện tử của Cục THADS tỉnh, tích hợp trên Cổng thông tin điện tử của Tổng cục THADS và Cổng thông tin điện tử của Chính phủ trong trường hợp người phải thi hành án là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; chấm dứt công khai thông tin trong thời hạn 02 ngày làm việc kể từ ngày nhận được thông báo về kết quả thi hành xong…

Tuy nhiên, thực tiễn kiểm sát THAHC cho thấy, một số quy định của pháp luật hiện nay về kiểm sát THAHC vẫn còn bất cập, cần tiếp tục được nghiên cứu, hoàn thiện.

Một là: Còn thiếu các quy định pháp luật hướng dẫn về công tác kiếm sát THAHC

Công tác kiểm sát THAHC của Viện Kiểm sát mới chỉ đuợc quy định chung tại Điều 315 Luật TTHC năm 2015 và quy định lồng ghép tại Điều 28 Luật Tổ chức VKSND năm 2014. Các điều luật này chỉ quy định các nội dung mang tính cơ bản về kiếm sát THAHC mà chưa có các quy định chi tiết, cụ thể để điều chỉnh. Chính điều này dẫn đến công tác kiểm sát THAHC của Kiểm sát viên gặp nhiều khó khăn và phần nào cũng làm giảm hiệu quả tổ chức thi hành bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án đuợc thi hành trên thực tế. Do đó, cần sớm ban hành các văn bản hướng dẫn chuyên sâu về kiểm sát THAHC để bảo đảm hiệu quả của hoạt động kiểm sát THAHC.

Hai là: Quyền hạn của Viện kiểm sát trong việc kiểm sát thi hành quyết định buộc thi hành bản án, quyết định hành chính của Tòa án còn hạn chế.

Theo quy định tại Khoản 2 Điều 312 Luật TTHC năm 2015 thì Tòa án đã xét xử sơ thẩm phải ra quyết định buộc THAHC. Quyết định buộc thi hành án phải được gửi cho người phải thi hành án, người được thi hành án, thủ trưởng cơ quan cấp trên trực tiếp của người phải thi hành án và Viện kiểm sát cùng cấp. thủ trưởng cơ quan cấp trên trực tiếp của người phải thi hành án có trách nhiệm kiểm tra, đôn đốc và xử lý trách nhiệm của người phải thi hành án theo quy định của pháp luật. Quyết định buộc thi hành án cũng phải gửi cho cơ quan THADS nơi Tòa án đã xét xử sơ thẩm để theo dõi việc THAHC theo quyết định của Tòa án. Như vậy, theo quy định trên đối với những chủ thể đuợc gửi quyết định buộc thi hành án đều có quyền hạn nhất định để bảo đảm cho bản án, quyết định của Tòa án được thi hành. Trong khi đó, điều luật này không quy định Viện kiểm sát đuợc thực hiện quyền gì khi nhận được quyết định của Tòa án. Nếu căn cứ vào Điều 315 Luật TTHC năm 2015 về kiểm sát THAHC thì Viện kiểm sát đuợc thực hiện quyền kiến nghị để bảo đảm cho phán quyết của Tòa án được thực thi một cách hiệu quả. Tuy nhiên, do không có văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn nội dung này nên việc triển khai thực hiện trên thực tế sẽ gặp không ít khó khăn. Mặt khác, việc kiểm sát người phải thi hành án là UBND hoặc Chủ tịch UBND còn khá mới mẻ với với công tác kiểm sát THAHC....

Mặc dù Quy chế 810/QĐ-VKSTC đã có quy định về kiểm sát THADS, Hành chính, tuy nhiên việc THAHC có những đặc thù riêng, không giống với các việc THADS thông thường. Việc thiếu các quy định pháp luật chuyên biệt điều chỉnh hoạt động kiểm sát THAHC, cũng làm ảnh hưởng không nhỏ đến nhận thức về chức năng nhiệm vụ trong kiểm sát THAHC cũng như hiệu quả của công tác kiểm sát THAHC, do đó, cần thiết phải tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp luật chuyên sâu về vấn đề này.

Ghi chú:

[1] Xem: Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh (2008), Tập bài giảng Luật tố tụng hành chính, Thành phố Hồ Chí Minh, tr. 229-230.

[2] Xem: Trường Đại học Luật Hà Nội (2011), Giáo trình Luật Tố tụng hành chính, NXB. Công an nhân dân Hà Nội, tr. 193-194.

Bài viết tham khảo:

1. Vai trò của VKSND trong Tố tụng hành chính theo luật Tố tụng hành chính năm 2015; Lê Việt Sơn/ Đoàn Thị Vĩnh Hà (Nguồn: TCKS số 5/2016);

2. Những điểm mới về vai trò của Viện Kiểm sát Nhân Dân trong tố tụng hành chính theo quy định của luật tố tụng hành chính; Hoàng Thị Quỳnh Chi (Cổng thông tin điện tử VKSND tối cao).

3. Lê Việt Sơn (2014). "Một số vướng mắc trong các quy định cùa pháp luật về kiêm sát THAHC". Tạp chí Kiểm sát, số 01, tr. 26. (Bài đăng trên Cổng thông tin điện tử Tổng cục Thi hành án dân sự - Bộ Tư pháp)