1. Khái quát chung về quyền làm chủ của nhân dân thông qua cơ chế tự quản

Quyền làm chủ của nhân dân là một trong những giá trị tiến bộ mà các nhà nước dân chủ đều hướng đến. Có thể nói, quyền làm chủ của nhân dân là thước đo trình độ phát triển của mỗi quốc gia trong lịch sử phát triển của nhân loại. Quyền làm chủ của nhân dân được thể hiện dưới nhiều nội dung khác nhau với những phương diện, cách tiếp cận đa dạng, phong phú. Đó có thể là quyền làm chủ trực tiếp hoặc quyền làm chủ gián tiếp. Bảo đảm quyền làm chủ của nhân dân thông qua cơ chế tự quản địa phương cũng là một trong những cách thức mà nhiều quốc gia đã và đang thực hiện.

Tự quản theo nghĩa chung nhất là “tự mình trông coi, quản lý công việc, không cần có ai điều khiển” hoặc là một phương thức quản lý mở rộng dân chủ trên những mức độ khác nhau. Ở một cộng đồng lãnh thổ cụ thể, chế độ tự quản thể hiện vai trò tự quyết định công việc của địa phương. Như vậy, tự quản là quyền độc lập tương đối của một địa phương, một tổ chức khi được sự ủy quyền của nhà nước, theo đó trong giới hạn nhất định, cơ quan, tổ chức tự mình quản lý, giải quyết công việc một cách chủ động và tự chịu trách nhiệm, nhằm phát huy tính sáng tạo, năng động của cộng đồng dưới sự kiểm tra, giám sát của nhà nước để đạt được hiệu quả cao nhất.

Tại một số quốc gia trên thế giới, quyền tự quản được thực hiện bởi Hội đồng dân cử được nhân dân địa phương bầu ra theo nguyên tắc tự do, trực tiếp, bình đẳng, phổ thông và bỏ phiếu kín. Như vậy, nhân dân thể hiện quyền làm chủ của mình thông qua những đại biểu trong các cơ quan dân cử ở địa phương. Hội đồng dân cử chính là tổ chức tự quản ở địa phương, được pháp luật trao quyền nhất định và được chủ động, linh hoạt đối với sự phát triển của địa phương.

Chế độ tự quản địa phương thể hiện ở những đặc trưng cơ bản sau:

Một là, yếu tố tự nguyện: đây là đặc trưng cơ bản của chế độ tự quản ở địa phương. Yếu tố tự nguyện thể hiện ở việc nhà nước trao cho cộng đồng dân cư ở địa phương quyền quyết định những hoạt động cần thiết liên quan đến đời sống của người dân. Cộng đồng dân cư là những người hiểu những vấn đề đặt ra và kiến nghị với chính quyền các biện pháp để giải quyết những vấn đề đặt ra với địa phương. Vì vậy, việc nhà nước trao quyền tự quyết định cho cộng đồng dân cư ở địa phương để giải quyết các vấn đề địa phương là tất yếu khách quan.

Yếu tố tự nguyện còn thể hiện ở việc mỗi cá nhân ở địa phương đó tự nguyện tham gia hoặc ủy quyền cho người khác tham gia quản lý địa phương qua hình thức bầu cử. Người dân thể hiện quyền làm chủ của mình có thể bằng nhiều cách khác nhau, thậm chí có thể tự nguyện ứng cử trở thành đại biểu tham gia Hội đồng dân cử. Đại diện chính quyền địa phương xác định những hoạt động, các công việc chung của địa phương; đồng thời, người dân ở địa phương tự nguyện thoả thuận những biện pháp quản lý, đóng góp các nguồn vật chất, tài chính cần thiết cho tập thể để thực hiện các công việc chung.

Hai là, chịu sự giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên: các nước trên thế giới đều trao quyền tự quản rộng rãi cho địa phương, song đều có cơ chế giám sát để đảm bảo tính thống nhất của quyền lực nhà nước. Pháp luật của mỗi quốc gia có những quy định khác nhau về các mức độ, hình thức, phương pháp giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên đối với chính quyền tự quản địa phương. Một số hình thức giám sát thông thường của cơ quan nhà nước cấp trên đối với chính quyền tự quản địa phương thường được thực hiện là phê chuẩn hay bãi bỏ những văn bản không hợp lý của chính quyền địa phương hoặc thông qua trợ cấp tài chính. Như vậy, bên cạnh việc đề cao tính tự quản địa phương nhằm phát huy quyền làm chủ của nhân dân thì pháp luật các quốc gia cũng đưa ra những quy định chặt chẽ về kiểm tra, giám sát. Điều này nhằm đảm bảo những yêu cầu cơ bản của hiệu quả quản lý.

2. Quyền làm chủ thông qua các thiết chế tự quản địa phương ở Mỹ

Theo Hiến pháp Mỹ năm 1787, hệ thống các cơ quan tự quản địa phương ở Mỹ được thành lập trên cơ sở phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ. Việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ và tổ chức các cơ quan tự quản địa phương là những vấn đề thuộc thẩm quyền của các bang. Theo đó, Hiến pháp của 50 bang ở Mỹ đã xác định cơ cấu tổ chức hành chính đa dạng và tương ứng là những mô hình tự quản địa phương khác nhau. Các bang đều chia thành các hạt (county) và dân cư của các hạt đó bầu ra Hội đồng hạt, cơ quan quản lý và một số chức vụ quản lý.

Mô hình tổ chức tự quản của các hạt: hạt thường được chia thành thành phố và thị xã, thị trấn. Bộ phận cấu thành nên chính quyền thành phố là các hội nghị dân cư. Hội nghị dân cư bầu ra các Ủy ban chấp hành từ 03 đến 05 thành viên để thực hiện nhiệm vụ điều hành của thành phố. Đối với những thành phố và thị xã, thị trấn nhỏ, hội nghị toàn thể dân cư sẽ quyết định vấn đề tự quản của địa phương. Mô hình tổ chức tự quản của các thành phố: các thành phố được tách khỏi các hạt và hệ thống các cơ quan quản lý thành phố chủ yếu được xây dựng theo 03 mô hình: mô hình thị trưởng - hội đồng; mô hình hội đồng - nhà quản lý; mô hình Ủy ban.

Theo Hiến pháp và các luật của bang, hoạt động của các cơ quan tự quản địa phương bao gồm:

- Về an ninh, trật tự xã hội: thực hiện hoạt động tuyên truyền, phổ biến các văn bản luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước liên bang và của bang đến người dân; lãnh đạo hoạt động của cảnh sát và các cơ quan tư pháp địa phương; báo cáo tình hình của địa phương lên cơ quan giám sát cấp trên.

- Về thuế và ngân sách: cơ quan tự quản địa phương tự quyết định các khoản thuế và các khoản thu khác của địa phương, thông qua ngân sách địa phương.

- Về cung ứng dịch vụ công: cơ quan tự quản địa phương có nhiệm vụ tổ chức cung cấp các dịch vụ xã hội như: quản lý trường học, bảo trợ xã hội, chăm sóc sức khoẻ, xây dựng nhà ở, xây dựng, sửa chữa, bảo trì đường giao thông ở địa phương.

- Về quản lý tài sản địa phương: cơ quan tự quản địa phương có quyền sở hữu, quản lý xí nghiệp và một vài cơ sở kinh tế của địa phương.

Đặc biệt, ở cấp cơ sở (thị trấn, làng…), Hội đồng dân cử phải báo cáo công việc của mình theo định kỳ trước cuộc họp tại khu dân cư. Người dân tham gia các cuộc họp này và được quyền chất vấn nhà quản lý, chất vấn các đại biểu của mình trong hội đồng dân cử, đồng thời lắng nghe các kế hoạch, chương trình hành động của hội đồng dân cử trong thời gian tới.

3. Quyền làm chủ thông qua các thiết chế tự quản địa phương ở Vương quốc Anh

Vấn đề tự quản địa phương ở Vương quốc Anh được hình thành dựa trên cơ sở pháp lý là Quy chế tự quản địa phương năm 1972. Theo đó, tổ chức tự quản địa phương được thực hiện theo chế độ hai cấp: vùng và giáo xứ.

Lãnh thổ Anh và xứ Wales được chia thành các lãnh địa, các lãnh địa chia thành các vùng. Có tất cả là 359 vùng, trong đó có 296 vùng của Anh, 37 vùng của xứ Wales và 26 vùng của Bắc Ailen.

Giáo xứ là cấp thấp nhất của tự quản địa phương ở Anh (riêng ở xứ Wales cấp thấp nhất là xã). Hiện nay ở Vương quốc Anh có khoảng hơn 11 nghìn giáo xứ. Tổ chức hoạt động tự quản địa phương ở Vương quốc Anh được thực hiện qua hội đồng các cấp. Hội đồng các cấp được hình thành do nhân dân địa phương bầu, có nhiệm kỳ 04 năm, bao gồm chủ tịch và các ủy viên. Chủ tịch Hội đồng được bầu từ các đại biểu của Hội đồng và cứ mỗi năm 01 lần thì 1/3 các ủy viên của Hội đồng được bầu lại.

Hoạt động của Hội đồng bao gồm các lĩnh vực như trật tự an ninh, phòng cháy chữa cháy, đường giao thông, bảo tàng, bảo trợ người già và các dịch vụ xã hội khác.

Mặc dù được trao một số quyền tự quyết nhất định theo chế độ tự quản, song chính quyền địa phương ở Vương quốc Anh lại chịu nhiều biện pháp giám sát, kiểm tra của Chính phủ. Một trong những hình thức kiểm tra quan trọng nhất của Chính phủ đối với tự quản địa phương là điều chỉnh bằng pháp luật. Theo đó, pháp luật quy định bắt buộc các cơ quan làm việc tại địa phương phải tuân thủ những quy định chung về hình thức và phương pháp làm việc.

Một hình thức kiểm tra khác của Chính phủ Anh là cơ quan trung ương có quyền phê chuẩn nhân sự của bộ máy chính quyền địa phương do Hội đồng bầu ra. Ngoài ra, các cơ quan chính phủ có quyền yêu cầu tiến hành các cuộc điều tra về hoạt động của chính quyền tự quản địa phương nếu phát hiện ra những hành vi gian dối hoặc có tính chất lừa đảo.

4. Quyền làm chủ thông qua các thiết chế tự quản địa phương ở Cộng hòa Pháp

Hệ thống các cơ quan địa phương ở Cộng hòa Pháp được xây dựng trên cơ sở phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ. Đơn vị hành chính của Pháp bao gồm vùng, tỉnh, xã; mỗi đơn vị hành chính - lãnh thổ đều thực hiện chế độ tự quản ở các mức độ khác nhau.

- Đối với đơn vị hành chính xã: hiện nay, Cộng hòa Pháp có khoảng 36 nghìn xã. Xã là cấp thấp nhất trong các đơn vị hành chính lãnh thổ của Pháp. Bộ máy chính quyền xã chịu trách nhiệm tổ chức, điều hành các công việc như quyết định những vấn đề liên quan đến lợi ích của xã, định đoạt tài sản của xã, chỉ đạo cung ứng các dịch vụ cần thiết như: bệnh viện; chợ; xây dựng, sửa chữa đường sá, cầu cống; trường học; bảo tàng… Bộ máy chính quyền xã bao gồm Hội đồng xã và xã trưởng.

- Đối với đơn vị hành chính tỉnh: tỉnh là đơn vị hành chính lãnh thổ chủ yếu ở Cộng hòa Pháp. Tổ chức điều hành hoạt động của tỉnh là Hội đồng tỉnh (hay còn gọi là hàng tổng), đứng đầu Hội đồng tỉnh là Chủ tịch Hội đồng tỉnh. Hoạt động của Hội đồng tỉnh bao gồm thông qua ngân sách và kiểm tra việc thực hiện ngân sách, tổ chức cung ứng các dịch vụ do cấp trên cung cấp và quản lý tài sản của tỉnh. Nhiệm vụ của Chủ tịch Hội đồng tỉnh là thi hành các quyết định của Hội đồng, chịu trách nhiệm về việc quản lý tỉnh và đứng đầu các tổ chức dịch vụ hành chính, kỹ thuật của tỉnh.

- Đối với đơn vị hành chính vùng: Pháp có 22 vùng ở mẫu quốc và các vùng riêng biệt như: Guadeloupe; Guyane; Martinique; Reounion. Vùng có nhiều nét giống với tỉnh về cơ cấu tổ chức. Tổ chức vùng có Hội đồng vùng và Chủ tịch Hội đồng, ngoài ra, tuỳ mỗi vùng mà có thêm Hội đồng kinh tế và xã hội; Hội đồng về vấn đề vay nợ và Viện kiểm toán. Hội đồng vùng đưa ra các biện pháp về phát triển kinh tế, xã hội, vệ sinh môi trường, phát triển khoa học công nghệ và các biện pháp xây dựng lãnh thổ trên cơ sở tôn trọng tính toàn vẹn lãnh thổ của mỗi vùng.

Chủ tịch Hội đồng vùng là người chuẩn bị và thi hành các quyết định của Hội đồng, chi phối kinh phí, quản lý tài sản, lãnh đạo các cơ quan của vùng. Hội đồng kinh tế và xã hội không có quyền ban hành quyết định mà chỉ đưa ra ý kiến đối với Hội đồng vùng về các vấn đề như chuẩn bị thi hành những kế hoạch của Nhà nước đối với vùng, chiến lược phát triển vùng.

5. Một số bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam

Từ kinh nghiệm xây dựng chính quyền địa phương tự quản ở một số quốc gia, có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm sau:

Thứ nhất, cần nhận thức việc phát huy quyền làm chủ của nhân dân luôn gắn liền với yêu cầu tăng cường tính tự quản của cộng đồng, thông qua bộ máy chính quyền cấp cơ sở. Quyền làm chủ của người dân được thể hiện qua việc người dân trực tiếp bầu ra người đại diện cho mình trong Hội đồng dân cử. Hội đồng này có quyền quyết định các vấn đề quan trọng của cộng đồng dân cư. Thứ hai, mặc dù chính quyền xã, phường, thị trấn là cấp chính quyền thấp nhất trong hệ thống chính quyền các nước, nhưng pháp luật đều quy định rõ vị trí độc lập tương đối của cấp chính quyền này đối với việc quyết định các công việc của địa phương trong phạm vi quyền tự chủ theo luật định và nhu cầu của chế độ tự quản cộng đồng dân cư trên địa bàn. Như vậy, chính quyền cơ sở được tạo điều kiện để linh hoạt, chủ động, sáng tạo trong phạm vi thẩm quyền của mình để giải quyết các vấn đề của địa phương.

Thứ ba, nhằm đề cao tính tự quản của cấp chính quyền cơ sở, phát huy vai trò làm chủ của nhân dân địa phương, pháp luật một số nước không xem chính quyền cấp cơ sở hoàn toàn là cấp dưới, trực thuộc và chịu sự chỉ đạo mọi mặt của chính quyền cấp trên mà cấp chính quyền này được quyền quyết định những vấn đề cơ bản của địa phương và không bị phụ thuộc quá nhiều vào chính quyền cấp trên. Điều này có nghĩa là, mỗi cấp chính quyền có những giới hạn thẩm quyền nhất định và họ được quyền giải quyết vấn đề của địa phương trong thẩm quyền tự quản đó.

Thứ tư, cấp chính quyền cơ sở có cơ chế tự chủ về tài chính và các nguồn lực để thực hiện tốt các công việc phục vụ trực tiếp nhu cầu của người dân trên địa bàn. Đây là yêu cầu tất yếu mà mọi quốc gia khi thực hiện chế độ tự quản tại cộng đồng dân cư đều phải đảm bảo. Bởi vì, nếu không có tự chủ về tài chính, ngân sách, vấn đề tự quản địa phương khó có thể thực hiện hiệu quả được.

Thứ năm, dù có cơ chế đảm bảo tính tự quản ở cấp chính quyền cơ sở, nhưng pháp luật các quốc gia đều có quy định về việc kiểm tra, giám sát của chính quyền cấp trên đối với chính quyền cấp dưới thông qua chính sách, pháp luật. Nếu phát hiện có sai phạm, chính quyền cấp trên có thẩm quyền xử lý căn cứ vào mức độ vi phạm. Như vậy, tự quản không có nghĩa rằng không bị giám sát chặt chẽ. Tăng cường tính tự quản nhưng phải gắn liền với yêu cầu kiểm tra, giám sát từ chính quyền cấp trên. Điều này sẽ giúp cho hoạt động tự quản thực hiện đúng pháp luật, nhằm xây dựng một bộ máy chính quyền phục vụ nhân dân.

Thứ sáu, nhằm bảo đảm quyền làm chủ của nhân dân thông qua cơ chế tự quản ở cộng đồng, pháp luật các nước đều có những quy định cụ thể để nhân dân địa phương trực tiếp bầu, bãi miễn cơ quan chính quyền cơ sở và cơ quan này chịu trách nhiệm trực tiếp trước nhân dân về tính hiệu quả trong hoạt động quản lý, điều hành. Vì vậy, theo định kỳ, hội đồng dân cử phải báo cáo công việc của mình trước nhân dân địa phương và giải đáp những vấn đề đặt ra của địa phương trước cộng đồng dân cư.

Như vậy, quyền làm chủ của nhân dân có thể được thực hiện bằng nhiều phương thức khác nhau, trong đó phương thức thông qua chính quyền tự quản ở cơ sở đã được nhiều quốc gia thực hiện. Bộ máy chính quyền tự quản ở cơ sở được tạo điều kiện phát huy hết khả năng để giải quyết các vấn đề của cơ sở, có quyền tự chủ về tài chính và con người, tuy nhiên, bộ máy này cũng chịu sự giám sát của cơ quan cấp trên.

Phát huy quyền làm chủ của nhân dân thông qua cơ chế tự quản ở cơ sở cần căn cứ vào điều kiện, hoàn cảnh cụ thể, từng bước đưa phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” thực sự đi vào cuộc sống, góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân ở Việt Nam.

Luật Minh Khuê (tổng hợp & phân tích)